【專文】建立權責相符的憲政體制

若僅以各自所屬政黨利益來看待中央政府體制的改良芻議，或在每次選舉結果產生之後再依照當時的政治現實來考量，決定應該採取什麼制度才符合執政者的最高利益，對國家的長遠發展都有不利的因素。制度並沒有優劣之分，往往在制度成為個人權位的絆腳石時，政黨才會以改革之名，行擴權之實。

憲法的解釋有許多見仁見智的方法，但若是因政治人物各自心中已存之定見，透過形式的解釋方式而展現出來，充其量僅是一種包裝和濫用。各憲法條文中皆有其「相互依存性」，在解釋時不能僅藉由個別規範，須從憲法整體秩序原則加以思考，如遇有條文間的彼此矛盾之時，則須檢驗條文在現實政治運作上，是否可被有效操作，若因條文間的相互扞格，反而造成憲法的窒礙難行，則須透過修憲一途，或政治人物透過自我的權力節制，形成新的憲政慣例加以解決。

在實際憲政運作過程中，若透過比較憲法的觀察，可察知法國的左右共治已提供我們在憲政上一個可操作的絕佳參照途徑。亦即由國會中的多數黨決定總統與行政院院長的權力運作關係，當總統屬於多數黨，可以掌控國會中的多數議員意向時，總統自然可以透過其黨政影響力，而享有較多的權力空間；反之，若總統無法透過黨政影響力控制國會中的多數議員時，則應尊重國會多數黨對於政策的決定權力，此即俗稱「換軌」機制。

惟當前世界上實施雙首長制的國家約有46國，但其憲政運作並不盡相同，如我國與法國即是如此。筆者亦認為世界上沒有一種憲政體制是十全十美的，因此我國憲政體制改革之主要途徑不外乎以下幾點：

依照我國憲法第三十五條規定，總統為國家元首，對外代表中華民國。總統又是三軍統帥，依照憲法增修條文第三條規定，總統可以逕行任免行政院院長，不須經立法院同意。依憲法第五十六條規定，行政院副院長、各部會首長及不管部會之政務委員皆由行政院院長提請總統任命。司法院院長、副院長、大法官、考試院院長、副院長、考試委員、監察院院長、副院長、監察委員、審計長皆由總統提名，經立法院同意後任命之。同時，依據法院組織法第六十六條規定，最高法院檢察署檢察總長由總統提名，經立法院同意後任命之。惟民國86年第四次修憲後，憲法增修條文第三條規定，行政院院長由總統直接任命，不須要立法院同意，但依同條規定，行政院仍須向立法院負責。立法院雖然可以對總統、副總統提出罷免及彈劾案，但是罷免案由立法院提出、公民複決，其門檻很高。彈劾案也是由立法院提出，交由大法官審理，其門檻亦很高。因此，有人認為第四次修憲後，我國憲政體制變成總統有權無責而行政院院長則是有責無權。惟自民國85年我國總統改為公民直選以來，國內外情勢及兩岸關係發生急劇變化，一般民眾認為我國需要一位強而有力的實權總統來因應這種新局面。惟依據我國憲法第五十三條規定，行政院為最高行政機關，依據憲法增修條文第三條規定，行政院仍須向立法院負責。換言之，行政院院長必須負責政策的制定與執行以及負完全的政治責任。由以上論述充分顯示，總統與行政院院長的職權應作更為精緻的分工，如此才能充分地發揮權責相符的憲政體制功能。

行政院院長由總統提名經立法院同意後任命

我國憲法中有關中央政府體制的設計，依制憲先賢張君勱所述，是屬於「修正式的內閣制」，自民國36年這部憲法公布實施迄今70年，歷經憲政變遷，後制定動員戡亂時期臨時條款，宣布戒嚴，民國76年解嚴，民國80年廢除動員戡亂時期臨時條款，民國80年至94年歷經七次修憲、三次政黨輪替，民國86年第四次憲政改革，將行政院院長改成由總統直接任免，不須要立法院同意，但行政院仍須向立法院負責，造成權責失衡的現象。因此，為了建立權責相符的憲政體制，筆者認為應該透過修憲來恢復憲法第五十五條規定：行政院院長雖由總統所提名，然仍須基於立法院之同意後始得任命。

總統選舉改為絕對多數制

憲政制度的設計與制定，應以民意需要與國家長治久安為考量，否則很難達到鞏固民主與保障民眾權益的預期目標。筆者認為採絕對多數決制較為符合未來我國政治發展的需要之理由如下：

（一）當前我國政黨政治文化尚未成熟，且各黨派之間意識型態壁壘分明，若不採絕對多數決制，而以相對多數決制產生出的總統如果得票未超過半數，將使未能獲勝的政黨必然藉民意為由，對獲得少數票當選的總統或其政黨攻訐，使總統在推動政策時，處處受到掣肘，對政局的穩定性造成不利影響。

（二）依據憲法增修條文第二條有關總統、副總統之罷免規定：總統、副總統之罷免案，須經全體立法委員四分之一之提議，全體立法委員三分之二之同意後提出，並經中華民國自由地區選舉人總額過半數之投票，有效票過半數同意罷免時，即為通過。因此，如以相對多數決制產生總統、副總統，則有隨時被罷免的可能，此對政局亦會造成不安的情形。

（三）依憲法增修條文第三條第二項第二款規定，立法院對行政院院長提出不信任案通過後，行政院院長並得同時呈請總統解散立法院，由此可知，總統此項解散立法院之權乃是屬於被動解散權，因此，此解散權依照法理必須有強大的民意基礎為後盾，如果採相對多數決制產生的總統，在民意基礎上恐有不足之嫌，而有可能造成政局之紛擾。

制定政黨法規範政黨運作

現代民主政治即是政黨政治，我國行憲以來，先有一黨優勢制度，後進入政黨競爭時期，政黨重組階段。而今儼然形成兩大黨模式，然而關於政黨法的制定，各式對於政黨內部運作、選舉提名、政治獻金流向等至關重大事務，則尚付之闕如。此故，政黨法的制定，應是當務之急。

以法律明確規範政黨運作的空間與作為，將更能夠端正選風、使政黨之間由惡性競爭走向理性合作，例如有關政黨財務、補助及政治獻金等規範、以及明確規範政黨不得干預司法，司法人員應退出政黨活動等，使司法得以保持中立，而杜絕政治力干預司法的可能性，另外，立法院的協商機制應更加透明化、制度化，使民眾得以與聞得知，監督國會問政。

落實換軌制形成憲政慣例

若欲在採行雙首長制的現制存續之下，對憲政制度作漸進改革，最迫切需要的配套措施應為換軌制度的落實及確立。總統在任命行政院長時，須尊重國會多數黨，以國會多數黨所推舉的人選為閣揆，此制度若無法經修憲予以處理，則有賴政治人物對憲法的忠誠及自我權力節制，逐漸形成憲政慣例。

我國體制若要朝總統制改變，就須取消閣揆，或是把閣揆對國會負責的條文取消，其政策成敗應由總統負責；若要朝內閣制改進，便應取消總統直選，完全落實內閣制的特徵。不過，這兩種方式的制度誘因都不高，想要在現狀下進行憲政改革的可能性較難。為今之計，似乎只有在目前我國所採行的半總統制之下，加入國內許多學者所主張的，朝法國雙首長制的換軌制加以改革採納，以建立在未來若出現選舉結果是府會不一致的情況下，由國會多數黨組閣的憲政慣例。

然而，雙首長制的換軌制的最大困難在於多數人民往往感到困惑，為什麼透過全民一票一票直選出來的總統並非最高行政首長，也不負政策的最終責任。然而，由於現實上存在著修憲困難，要全面轉向改成總統制或內閣制均屬不易；若從道德文化層面出發，抱著僥倖的樂觀期待，希望總統主政能自我節制的憲政文化也不可能。國人只能從選舉制度與選舉期程上，減少府會的不一致，讓半總統制的先天弱點不至顯露。