一、有司法改革，台灣的司法就會進步嗎？
司法改革國是會議的成果報告當中，有談到其核心改革的理念，這個理念就是嘗試採取「廣納民意的改革程序」，以追求「與時俱進的司法制度」。但是，就我的角度來看，這個改革其實只是在表面上廣納民意，其所提出的建議與所謂「司法民主」的理念是差很遠的。說真的，司法改革是否廣納民意，早已有人質疑，從委員名單的提出，許多人都認為這是新潮流派系運作的結果，而國是會議所提出的「國民法官制」其實與民進黨黨綱所主張的「陪審制」很不相同，這也是眾所周知的事。或許蔡英文總統有意推動不被政治操控的司法改革，但是，台灣的許多黨派都一直想把司法制度當做統治工具，這樣的心態一直沒有改變。所以目前這樣的改革要說是以司法民主為基礎的改革，沒有人會相信。
目前，有關陪審制與國民法官制的草案都已在立法院，但是時代力量所提出的陪審制法案仍停留在委員會，尚未正式討論，這兩者的良否，相信選舉完之後會有精彩的戲目。當然，陪審制如果能夠推動成功，這對於司法改革將會帶來正面的作用。不過，陪審制只是司法民主中的一個小項而已，真正的司法民主其實是：法是從人民之間產生的，法的運作應保障人民對於法律專家的制衡，以使法不會偏離人民的法意識。
二、真正的法不是統治者由上而下所定的法，而是人民自己形成的法
傳統上，歐洲社會是在人們彼此的生活當中產生法的，法官是自己的隔壁鄰居、自己的同伴，他們站在中立的立場，以公親的身分對於發生糾紛的兩個人聆聽雙方的說明、辯論，依據大家所認同的法來做審判。如果我們以古代希臘、羅馬、中世紀的法與審判為例，來說明其特色的話，那麼：在法與審判制度的前面所會出現的就是「當事人的主導」。我們可以在如下幾個特點上看到這種審判的原型：
（1）國家在當時還是很弱，因此在另一方面，會有著自立的《家》的支配人=家長存在；（2）受到被害的家長把加害者的家長拉出來，而訴諸於審判的同伴；（3）審判是由原告自己展開，而請參與審判的同伴來做判斷；（4）執行由自己來執行。
如果從今日的眼光來看，這是當事人進行主義，這種審判是具有民事審判很強的性格。法是透過審判被形成的，因此，在法的形成上，與民事有關係的法很多，而刑法則是則是在較後面才出現的。在這種審判制度之下，《法是大家所造出來的，誰都要服從》的概念就會生根，換句話說，在人民之間，「對於法律加以遵守」的概念乃至「法的統治」（Rule of Law）的概念就會生根，這個法的統治的概念之重要意涵就是：即使是國王，也要服從法。
但是，相對地，在東洋，專制君主為了從上而下來維持秩序，就會制定法，並對於違反法者加以審判。因此，正式的審判是由具有官僚身分的法官採取「糾問主義」的方式來進行，法是以律令（亦即刑法與行政法）為中心，因此由上面所頒布的制定法就會成為法的主軸，而民法也因為這個緣故，並不發達。由於法是從上頭所強壓下來的，所以臣民都想要逃避其規制，而掌權者則是自己不想被法所束縛，而想要操縱法來進行統治。因為這個緣故，在東洋，「法的統治」的觀念就不發達。台灣人很容易把法視為是國家權威之物，面對法官、檢察官會懼怕，這不外就是這種文化的產物。
做為一個法律研究者，看到台灣的法的進步非常慢，非常憂心，尤其台灣有關司法制度的知識之來源絕大部分是來自於為了趕上英法而以國家權力強力建立司法制度的德國，在大家長期習慣於由上而下的司法制度之下，要突破上面這個思考的框架，恐非易事，這也使台灣人要成為自己真正的主人很難實現。
三、硬體容易學，軟實力的培養相當困難——從中國看台灣
各位或許知道中國在開放之後，許多都市像上海蓋得還不錯，就曾有許多為中國宣傳的人士以此為例誇說中國多進步，表示台灣多麼落後，但是各位再想想看，中國政府在許多地方建立了鬼城，將許多地方用建築的技術、土木的技術蓋得非常漂亮，但是卻沒人住，這究竟意味著什麼呢？這其實就說明了中國政府的都市建設完全沒有依照市場的原理，純粹是為了炫耀自己的土木技術、政治能力，以便誇耀自己的近代化是多麼發展而蓋，而這就是浪費民脂民膏的特大型蚊子館，是錯誤政策的典型。而這不外證明這個政府沒有因應社會發展的治理能力，它的治理方法，最常用的就是用高壓手段要人民配合。這個現象同樣也反映在它的一帶一路政策上面，只是為了過剩產能的輸出，借錢給其他國家，把中國技術與中國工人帶到當地蓋起大型建設，結果，興建完成後的建設使用率低，又造成貸款國的債務高築，引起當該國家與歐美諸國的反彈，逼使美國採取窮中國化的政策，這不外是一個只懂採取高壓手段的政府沒有所謂軟實力的表現。
其實，我舉中國的例子，是想要與台灣做對比。司法改革講了老半天，我個人想問的是：這個改革對世界各國的司法制度乃至法律發展的歷史是否曾經做過比較？是否真正花心思對國內的法現象做過長期的研究、追蹤？這其實跟一例一休政策在不清楚現實的狀況之下就通過一樣，兩者可說是如出一轍。
所以有時候，我想笑說：台灣跟中國其實在很多政策的制定上是伯仲之間，只不過台灣因為要面對民主的社會，所以比較進步。
四、恢復法本來的面貌——人民在司法中的角色
（一）英國的司法與治安法院
針對司法改革，作者所以寫出這篇文章，其實是作者深感台灣的法界太過於偏向歐陸法系，以為歐陸法系就是唯一正確的法制度與法體系，因此常常是站在菁英與官僚的地位來運作法。但是，各位也都知道，由人民自下而上產生近代化的最早國家是英國，英國人在很早的階段就獲得了自己治理地方的權限，並在光榮革命時，建立了由地方有產階級控制國會的議會制。英國的法官很早就在陪審員的協同下從事審判，而英國的法官更在1628年的權利請願以後，與人民站在同一陣線一起對抗國王的專制。在英國，人民不只主導政治，在法的運作上，他們也扮演著突出的角色。國人其實比較了解的是陪審制，但是在英國地方的司法運作上，各個地方的法官絕大部份是由地方的素人所組成的，而這就是所謂的「治安法院」。這個法院顯示出人民自己運作英國司法某些非常重要的部分。
目前，在英格蘭與威爾斯，有大約330個治安法院，有大約33,000個治安法官、140個地方法官（district judge）與170個副地方法官（deputy district judge）。其中，地方法官與副地方法官是要具有法律專業的資格，而治安法官則不必具有法律專業資格。英國的大法官（Chancellor）在「司法部地方建言委員會」的建議之下，任命沒有法律專業資格的市民為治安法官，他們接受一定的訓練之後就任。在英國，這種的治安法官在各地的治安法院輪流擔當審理等各種業務。各位很難想像在英國，有百分之九十的刑事案件是由這種治安法官所組成的法院=治安法院來解決的。這種素人法官是名譽職，但他們做的業務是什麼呢？這如果說出來，很多人，尤其法界人士一定會驚訝不已。
（二）治安法院的權限
1. 審理六個月以下的犯罪
首先，讓我們先從刑事案件的追訴來看一下。在許多國家，會把犯罪分為輕罪與重罪，而對於這兩者的處理，當然會不一樣，例如酒駕一般是屬於輕罪，除非惡性重大乃至累犯，否則大部分會以緩起訴乃至罰金加以處罰。這同樣也可適用在英國。在英國，犯罪可以分成判處六個月以下的簡式犯罪與判處六個月以上的正式起訴犯罪，前者該當於輕罪，而後者該當於重罪。在台灣，不論重罪或是輕罪，都是由經過國家考試的司法官僚=檢察官來進行偵查，要怎麼處分都是由檢察官決定。但是在英國，並沒有類似台灣的檢察官這種司法官僚，英國幾乎所有的刑事案件都是在治安法院開始的，有超過90％以上的案件會在治安法庭終結。
治安法院首先處理的是簡式犯罪，也就是對於相當於6個月以下的有期徒刑或5,000英鎊以下的罰金之輕罪，透過簡易程序來做終局判決，被告沒有被賦予陪審審理的權利，這是比較輕微的案件。
2. 對六個月以上的犯罪有決定是否起訴的權限
但是如果是六個月以上的正式起訴犯罪，當警察將案件送來時，治安法院要做預備審問（pleminiary inquiries），以決定該案是否是「正式起訴之案件」而應交付刑事法院（Crown Court）審理。 換句話說，決定是否要將嫌犯起訴的是治安法院的權限。
此外，治安法院有是會遇到有可能是輕罪、也有可能是重罪的情況，（換句話說，該犯罪有可能適用簡易程序、正式起訴程序的任何一個程序，這個犯罪被稱為中間犯罪，Offences triable either way），對於這個犯罪由治安法院透過決定程序的進行，以決定採取那一種程序。這個時候，被告可以堅持在刑事法院審判，而治安法院也可以決定當該行為嚴重而交由刑事法院審理。
從犯罪的種類來看，治安法院通常所處理的簡式犯罪（summary offences）案件有：（1）汽車犯罪（motoring offences)，（2）較輕微的傷害罪（criminal damage），例如輕微的脅迫（assault），（3）酒醉與風紀紊亂罪（disorderly）。治安法院也能夠處理一些比較重的犯罪，例如：不法入侵（bulglary）、毒品犯罪（drug offences）。
治安法院會將最嚴重的犯罪移送至刑事法院，例如：（1）謀殺（murder），（2）強姦（rape），（3）強盜罪（robbery），這些罪是正式起訴之犯罪。至於中間犯罪，如同前述，可以由治安法院或刑事法院審理
3. 有羈押權
一個擁含有大量素人的治安法院還擁有羈押權，這或許會跌破許多台灣人的眼睛。 在英國法裡，治安法院在如下的情況是可以決定將嫌疑犯羈押或是決定在嚴格的條件之下讓嫌犯交保：1、當須要由另一個法院審理時，2、在判刑之前，法院需要更多資訊時，3、當案件要移送刑事法院做正式的事實審理（trial ）或判刑時。治安法官也可以發出逮捕狀。
4. 科處刑罰的權限
治安法院能夠給與的處罰是：（1）6個月的監禁（或是有超過一個以上之犯罪時，總計12個月的監禁），（2）最高5000英鎊的罰金，（3）社區刑（community sentence），例如在社區免費做勞動服務。此外，治安法院可以併科處罰，例如科處罰金與在社區做免費勞動服務。當然，如果治安法院認為被告之刑期應判超過6個月以上時，那治安法院將會把案件移交刑事法院。
5. 少年事件的處理
治安法院不只是有處理所有刑事案件的權限，它也處理少年案件（17歲以下者所做的刑事案件）。治安法官如果接受少年案件的培訓而有登記的話，是可以組成少年法庭的。少年案件原則上依簡易程序來處理；14歲以上犯法定刑，其所犯者為14年以上之有期徒刑時，可以交付正式起訴程序。
6. 處理若干的民事案件之權限
此外，治安法院也處理婚姻、子女收養、小孩監護等一定的家事案件，治安法官如果接受家事案件之培訓而登記的話，可以組成家事法庭。此外，治安法官也具有權限賦予賣酒的證照，對於未繳交地方稅、電費、瓦斯費、水費的訴訟也可加以處理。
7. 治安法官有與其他人員共同任命警察局長的權限
各位都知道，台灣的警察制度是中央集權制，人民只能透過國會與地方議會對警察實施監控。但是，英國的警察制度與我們的不一樣，是採地方分權制。其地方設有公安委員會，而公安委員會由《縣議會和縣之下的市議會的議員當中所選出的委員》、《治安法官委員》以及《獨立委員》組成，公安委員會任命縣警察局長（Chief Constable），決定預算。
對於倫敦警察局，長期以來，內政大臣扮演了公安委員會的角色，在1999年的大倫敦廳法之下，設置了首都公安委員會，這個公安委員會是由倫敦廳議會議員12名、治安法官4名、獨立委員7名，合計23名組成，這使倫敦警察局走上自治體化。不過，內政大臣可任命警察總長（Commissioner of Police of the Metropolis）與獨立委員一名，這是和其他縣不一樣的。
（三）治安法院的審理
治安法院的審理是由2至3位治安法官（magistrate）來審理或是由一位地方法官（district judge）來審理。在審理時，三名治安法官於接受有法律專業資格的書記（Clerk）之輔助之下，組成合議庭為之。在法律扶助的給付與保釋的決定等，由二名治安法官組成合議庭為之，保釋條件的變更等，可由單獨的治安法官為之。
治安法官是由地方上志願提供其服務的人來擔當。他們不需要正式的法律資格，但他們必須接受訓練計畫，包括法庭與監獄的見習以發展他們所需的技能。有法律資格的書記會給與治安法官有關法律與程序的建議與助言。
至於地方法官是具有法律專業資格、有給職、全職的法律家，他們經常駐留於較大的都市。地方法官通常審理較為複雜或較敏感的案件。治安法院的審理是沒有附上陪審的。
在治安法院採取設置地方法官之前，治安法庭是由沒有法曹資格的無給職治安法官（lay magistrate） 進行審理；在大都市，有時則是由有法曹資格的有給職治安法官（stipendiary magistrate）進行審理。無給職治安法官通常由3人組成合議庭，有給職治安法官是召開單獨法庭。治安法院設置有輔佐無給職治安法官的法院書記官（Justice Clerk）。這個架構基本上並沒有什麼改變。
五、英國司法對台灣的啟示
看到英國的治安法院，台灣人或許會直接質疑：治安法官如果在台灣，那不就被到處關說了嗎？我想這就是英國的法文化與台灣法文化不同。
英國人所實施的治安法院制度，也有被人們批判之處，但其運作算是很成功的。對於這個制度的細節，或許必須更加詳細介紹，才可供國內未來司法改革之真正參考。但各位不知是否知道俄國的總統普亭就曾派人去考察這個制度，以備未來可能的引入。台灣人長期處於威權的統治之下，產生了對於法的制定與運作的不信，在民主化之後，人們急思想要打破這種被法律官僚與法學菁英所掌控的法解釋與法運作。其實，隨著社會的發展，法律專業化與法律普通化必須同時並行發展，只是台灣的法界並沒有辦法認識到這一點，加上政治人物只是思考法的工具性，這就會導致法的發展偏離社會而獨自發展。法界人士應該多用心在英美法的認識上，讓法漸漸回歸於人民。
專欄屬作者個人意見，文責歸屬作者，本報提供意見交流平台，不代表本報立場。
