新聞標題【民報】【專文】各界對總統制的看法與建議(下)
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【專文】各界對總統制的看法與建議(下)

─朝野凝聚共識,建構國家社會長治久安的憲政體制 (4之2)

 2021-03-18 10:35
我國民眾普遍認知總統既是國家元首,也是最高行政首長,如果總統無法擁有實際的權限,那在政治運作與政務推動上,將會面臨相當程度的困難。圖為2021.02.09 蔡英文總統召開國安高層會議。擷自總統府flickr
我國民眾普遍認知總統既是國家元首,也是最高行政首長,如果總統無法擁有實際的權限,那在政治運作與政務推動上,將會面臨相當程度的困難。圖為2021.02.09 蔡英文總統召開國安高層會議。擷自總統府flickr

針對以上問題,有若干學者專家認為,朝總統制規劃,是一個值得我們思考的方向。因為自第九任總統由公民直選後,總統應負責任更形重大,例如財經、治安等等問題,皆有賴總統領導政府以結合全民共同解決。尤其是兩岸關係,一直以來存著高度不安的狀況,若能實施總統制以強化政治運作之能力,以適應當前國家面臨的各項改革與挑戰,此乃任何政黨人士當選總統後全國人民的最大期望,否則憲法若無法賦予總統適當的權力,就是請天上神仙來作總統,亦很難推展各項施政。

美國總統是國家元首也是最高行政首長

美國是實施總統制的代表,按美國憲法規定,總統就是國家元首亦是最高行政首長。若我國憲改未能將中央政府體制改為總統制,則有關行政院院長、各部會首長及不管部之政務委員等,均由總統任免之,總統依法公布法律,發布命令,不需行政院長及相關部會人員之副署,總統應隨時向立法院報告國家情勢,並將個人所認為適合國家施政的政策咨送於國會以備審議,以求得國會的配合與支持。如此一來,總統在任命重要官員時,亦需像美國總統一樣,遵照所謂參議員禮貌,充分尊重立法院之意見。立法院對於總統意見不贊同時,得以決議移請總統變更之,但總統對於立法院亦應有覆議權以為制衡。行政院之政務會議改為國務會議,由總統親自主持,其成員包括副總統、行政院長等各部會首長,會議閣員仿造美國總統制,其只對總統負責,不必對國會負責,但總統施政必須依照立法院所定的法律施政。

如此一來,行政部門與立法部門則既分權又制衡,方符合總統制的精神。國內亦有許多的學者認為,實施總統制,才能符合臺灣目前的現況及未來的發展。亦有論者指出,總統直接民選後,實權有增無減,如採內閣制,總統變為虛位元首,非國人所能接受,他強調,依國情及人民期望,未來應朝總統制發展,制定完善新憲法,才能立下長治久安的國家政體。學者陳春生更強調,面對中共威脅,強有力的國家領導人才能保障國家安全,如實施內閣制,國家一旦遭受危機,讓人擔心國會與內閣仍將為政策爭辯不休,臺灣民主尚未成熟,如實施內閣制,部會首長由立委兼任,國會選舉競爭激烈,黑金政治將更嚴重,恐步入法國第三、第四共和之覆轍。同時立委黃適卓更進一步的表示,兩岸關係緊張逐年增加,為因應中共可能的威脅,政府政策制定須有效率,在內閣制與總統制相較之下,總統有做出緊急判斷的能力,因此應採總統制,尤其是在野對國家定位仍不清楚,內閣制恐怕會有危險。

總統制更符合權力分立與制衡原則

另外,以總統制建構臺灣的中央政府體制,論者認為總統制比雙首長制更符合權力分立與制衡的原則。在總統制下,總統會更有能力團結國家去處理內外危機,加上我國向來地方政治實務已很接近總統制的運作等等因素,所以建議我國中央政府體制應採總統制。同時更進一步的說明,在實務上,總統制下的行政權較為優越,行政權優越,更可發揮行政效率,一個設計完善運作良好的總統制,不僅行政權強大,立法權也是十分的強大,也就是說,總統制是靠一個強大的行政權與一個強大的立法權——甚至再加上一個強大的司法權——相互對抗、監督與制衡來維持權力平衡。論者以為,目前憲政體制造成政府無效率的原因主要來自代議政治未能真正代表民意、立法與行政權的衝突及總統和行政院長對政府指揮權的混亂。而要解決這個問題,最好的辦法就是三權分立的總統制,目前經常有人指出批判,總統不得干預行政的論點,造成行政院和總統府間運作的困難,從這個角度來看,我們似應該建立明確總統制的新憲法,不能再以各式他國經驗拼裝而成,卻隨著政局變化而屢屢有因人設事的修憲倡議。

而汪平雲、施正鋒等法政專家學者在民主進步黨於2006年9月24日所舉辦的一場座談會中,也是支持總統制的,同時亦對總統制也提出了他們的看法。他們認為由於現行憲政體制國會與總統皆由人民選舉產生,且選舉的時間不同,容易造成民選總統與民選國會的衝突。簡言之,如何由憲政制度上,妥當處理民選總統和民選國會合理關係,就是解決當前憲政困境的關鍵。他們更進一步的闡述,當國內仍有國家認同的分歧時,總統仍然有必要繼續由人民直選,才能確保具有臺灣主體意識的政府產生。

在兩岸關係詭譎和全球化競爭激烈的此刻,我們需要的是一個直接面對臺灣人民、向臺灣人民直接負責,並且擁有施政效能、權責相符的憲政體制,那就是總統制。他更進一步說明,從「臺灣主體意識」、「行政民主化」、「權力分立制衡」、「面對中國壓力」等等幾個面向來建立權責相符的總統制,都應該是比較能夠確保臺灣人民權益與主體性的正確方向。他們亦提出廢除五院制、總統與國會任期相同、增加國家行政效能、規定總統為最高行政首長、擴大國會職能、強化對總統的制衡權力、選舉制度的改革等等憲改措施來增加總統制的可行性。

陳春生教授亦指出:「主張我國應採行內閣制者,認為世界各國實施內閣制國家,其政治民主且政局穩定;實施總統制國家,除美國外,多走向獨裁,且政局不穩定,吾人認為這是偏見,因為事實上政治民主與否,政局穩定與否,和經濟文化有關,如中南美洲的軍事政變頻仍,並非實施總統制之故,而是沒有民主文化和健全的政黨政治使然,如果有健全的政黨政治與民族文化傳統,不論總統制或內閣制,都能展現民主精神」。李酉潭教授亦認為總統制乃是較適合臺灣的政府體制,因為我國政府自退守臺灣後,因實施動員戡亂時期臨時條款與戒嚴統治,以致原具議會色彩的憲政體制並未實行,形成超級總統制;目前我國民眾普遍認知總統既是國家元首,也是最高行政首長,如果總統無法擁有實際的權限,那在政治運作與政務推動上,將會面臨相當程度的困難。

總統無行政指揮權 致行政、立法機關制衡失序

目前總統的權力看似很大,但卻只集中在人事任命權上,缺乏行政指揮權,造成行政部門與立法機關之間的制衡失序,且當前我國仍面臨中共嚴重的武力威脅,亟需有一個強而有力的領導中心,以因應國家遭逢各種緊急危機,我國雖已歷經多次的憲改,但政府體制尚未發展成熟,由其行政與立法部門互動欠佳,造成政局不穩與嚴重內耗,因此必須加以解決。

但在另一方面,學者盧瑞鍾教授也指出,美國總統制的成功條件有二:其一是關於重要的制度性因素,它包括了開放且向心的政黨制度、選舉制度、聯邦制度、資本主義等等,以上這四種制度對於總統制的維持顯然十分重要,其中頗隱含「權力平衡」、「比例性權力分配」以及「反對中央集權」的實質意義。避免受挫的全國性政黨在政治權力的分配上一無所有,而有「比例性平等」的分配正義。另外自由投票制、國會資深制及遊說制度等,皆是美國總統制在重要制度上的成功因素。而其二之因素,更有地理、歷史、文化、經濟、社會結構、幅員遼闊人口比例較少、深遠及普及的民主精神等等之因素。在如此眾多因素之條件下,方成就了美國實施總統制的成功。反觀我國的人文、政治環境及歷史演變的各項條件,是否已成熟至足以成就總統制實施,實有賴時間的考驗。


作者認為,目前總統的權力看似很大,但卻只集中在人事任命權上,缺乏行政指揮權,造成行政部門與立法機關之間的制衡失序。圖為2020.8.1第6屆院長暨監察委員就職。圖/擷自監察院網站


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