【專文】各界對雙首長制、內閣制的看法與建議(上)

對雙首長制的看法與建議

王業立教授認為，國內部分支持「總統制」的人士在思考如何擴充總統行政權的同時有無樂見到一個健全的國會也能在臺灣出現？他進一步闡釋說到，國內支持「總統制」的人士，如果只是意在總統如何擺脫國會的掣肘，而不願意賦予立法院完整的國會權力，諸如「人事同意權」、「調查權」、「彈劾權」、「聽證權」……，則我國的中央政府體制，將不可能走向真正的總統制。另外對於走向「內閣制」的困難部分，他也認為，如果臺灣要走向「內閣制」，則我們社會首先會遇到一個難題，我們還要不要直選總統呢？當前的政治文化是否容許我們選出來的國家元首是一個虛位的總統呢？如果這個問題沒有取得共職，則議會內閣制將只是不切實際的空談。

他更進一步提出對於現行雙首長制可行性的看法，他認為，2005年6月7日任務型國大所完成的第七次修憲，替未來修憲樹立了非常高的門檻，因此未來進行任何的憲改，雖非完全不可能，但也是十分的困難。如此一來，欲進行憲政改革使我國成為「總統制」或走向「內閣制」，都將變成空談。較務實的作法，應在現行的「半總統制」憲政運作下，在不修憲的前提，透過憲政的慣例之建立而進一步落實憲改的理想。他同時相信，除非未來出現重大的關鍵轉折，我國的憲政改革，仍將可能只是 「半總統制」的各種次類型之間進行微調而已。

王教授的理論，國內亦有多位學者贊同，如周育仁教授即認為國內的政治環境及現有憲政體制，實施「內閣制」並不可行，而若實施「總統制」則又比現行體制缺乏化解僵局的機制。透過強制換軌的機制，讓行政、立法由同一政黨或聯盟掌握，一方面能澈底解決現有的政治僵局，另一方面應也能有效提升政府與國會之效能。

周育仁教授強調，透過強制換軌的機制，確保多數政府乃是當前憲政改革的最佳選擇。他提到，要化解現行行政立法衝突與對立的困境，根本之計是讓相同的政黨或聯盟同時掌握行政與立法。為落實貫徹此一目標，解決之道是透過建立換軌的機制，讓我國的政府體制在「總統制」與「雙首長制」之間換軌，確保行政立法由同一政黨或聯盟掌握，而其對策是建議未來憲法修改時，應在憲法中明定行政院長由總統任命國會之多數黨推薦者出任，其次憲法要賦予總統有一次主動解散立法院的權力，使其有機會化解府會不一致的情況。

再者，為避免換軌成內閣制時，民選總統淪為虛位總統，應於憲法中明確賦予總統國防、外交及兩岸事務的專屬權，最後總統的選舉制度可改為絕對多數當選制，俾使總統能有充分的民意基礎，強化其解散國會的正當性。如此一來，在政府換軌的過程中，無論是內閣制也好，總統制也好，皆能呈現多數政府的結構，而現在的行政立法分立、對立的困境，也絕對不會出現。

黃秀端教授亦認為，從過去的幾次修憲歷程來看，我國的政治體制逐漸在遠離內閣制，1991年第一次修憲將原先於動員戡亂時期臨時條款賦予總統的緊急命令權以及總統府所屬的國家安全會議、國家安全局正式合憲化。使得原本在憲法上並無真正權力的總統，至少可以於國家安全及兩岸關係中使力。接下來的第四次修憲的結果，法國的雙首長制是我國模仿學習的對象，然1997年的修憲，卻與法國第五共和所設計之削減國會權力有所不同，似乎有意往總統制的國會方向前進。2000年政黨輪替後，面對國會在野黨的勢力還是遠勝於執政黨的局面，鑑於總統無主動權解散國會，而國會又因選舉的代價太高，不願意倒閣，以致於衝突不斷。在檢視了我國中央政府改革的不同走向，以及不同走向所遇到的問題，黃教授認為未來中央政府體制要往純內閣制走，恐怕不太容易，而最簡單的就是將目前的雙首長制加以修正，然而雙首長制是否能夠建構有效的政府，黃教授認為應該在現行的憲政體制下修正下列事項：1.總統主持部長會議，2.總統擁有主動解散立法院的權限，3.將公民投票法制化。

在另一方面，李鴻禧教授及黃昭元教授等二人對目前我國的「雙首長制」有不同的見解，他們說：現在我國所謂的「雙首長制」，並不是總統「擴權」，而是總統「有權無責」，他們指出，總統已經直選的今日，我們不怕也不反對給總統權力，我們反對的是總統「有權力而沒有責任」、「有權力不受制衡」，基於這樣的堅持，他們認為現行我國的所謂「雙首長制」，絕對不可行。

此外，他們更進一步的提出，對於目前我國中央政府體制採行的「雙首長制」，乃不是一個良善制度的看法，他們認為「雙首長制」不但會造成行政權內在的分裂，形成政爭的溫床；又會造成「有權無責」的現象。

立法院議場。圖／擷自立法院網站

對內閣制的看法與建議

學者陳慈陽認為，美國式的總統制有優良的憲政運作基礎，它內涵了英式優良的民主傳統，但這美國的總統制是幾乎近於「獨裁」，雖有憲法或是憲政慣例上之制衡，但如無優良民主傳統的背景，總統之統治權將無所節制，例如菲律賓在第二次世界大戰後逐漸走向獨裁及中南美洲各國等等，就是最好的例子。

他認為西歐普遍適用的國會內閣制的優點，可避免上述總統制的缺失，雖然行政與立法之制衡作用喪失，但國內許多學者針對此缺點亦提出許多種類型權力制衡的模式，使得內閣制出現的缺點逐漸填平。故他認為未來政府體制，應朝將現有之憲政體制改成內閣制之方向。

另外亦有《世代論壇》執行長周奕成等55名法政學者所發起的「五五內閣制民間推動聯盟」（Alliance for Parliamentalism: 5 YES and 5 NO）亦認為，我國中央政府體制未來應修正為內閣制，他們更提出口號說明內閣制的優點，例如「要權責分明！不要有權無責！我們主張議會內閣制」等等。這些學者主張：中央政府應採取議會內閣制，因為議會內閣制擁有許多解決政治僵局的機制，現制則不斷出現行政立法對立的困境；議會內閣制強調和解共治，現制則是勝者全拿，鼓勵相互對立；議會內閣制虛位元首為社會超然領袖，現制實權總統則帶頭進行政黨鬥爭；議會內閣制公職與人民權力距離較小，現制沿襲帝王獨裁概念，形成宮廷政治；議會內閣制講求團隊，形成集體共議領導，現制講究個人，形成強人政治；議會內閣制政黨必須重視其團體形象，政黨紀律性高，現制只需突顯個人，導致譁眾取寵、爭相作秀；議會內閣制採內閣團體領導，個別領導人配偶較難干政影響，現制獨尊總統，親信家人容易介入；議會內閣制行政首長失去執政正當性則立即下臺，現制總統獲得任期保障，即使貪污濫權也能作滿任期。以上種種的優缺之比較，內閣制顯然勝出，較有利於國家未來的生存與發展。

另外，此派連署的學者，同時進一步建議主張以聯立式兩票制及降低修憲門檻等等措施，革除我們憲法中不合法理的問題與現象，並有效的促進內閣制的運作，以革除我國政黨政治的亂象。

此派學者認為，在國會改造部分，採用單一選區兩票聯立制，也就是當政黨獲得某比例的選票，也將獲得同樣比例的國會席次。現時的制度抹殺所有弱小政黨或新興勢力生存的可能性，也就是保障現有兩大黨瓜分政治資源的畸形體制。新的世代、新的社會力量沒有辦法進入國會，鼓勵兩大黨繼續升高對抗，讓人民對政治疏離，也將嚴重危害臺灣的民主政治。聯立式兩票制將讓社會各種多元聲音在國會中獲得代表，創造多元合作政治，讓人民重拾對民主政治的信心與熱情。

對於憲法修改門檻過高問題，他們也提出看法，他們認為，第七次修憲訂下了舉世無雙的不合理超高修憲門檻，幾乎剝奪了人民行使修憲權的基本權力，憲法若無法與時俱進，變成為一灘死水，也將成為後代子孫的負擔。因此主張將憲法修訂的立法院門檻改為三分之二立法委員出席、三分之二同意，將公民投票門檻改為超過選舉人總數的二分之一有效票，其中過半數以上同意，使得未來的世代也有機會依照他們的意志來修改憲法，以確保憲法能夠適時的順應世界的潮流及人民的需求。

此外，學者孫善豪亦有見解認為，臺灣確實較適合內閣制，他駁斥陳一新教授對於：「相信總統制一定能為臺灣帶來政治安定，固然不正確，但相信內閣制就必能為臺灣帶來長治久安，也不切實際」的說法。他指出，內閣制雖然不能說是百利而無一害，但是相較於總統制來說，內閣制的弊害較總統制為小，而利處較總統制為多，在弊害參酌之間，仍然有可以商量討論之空間的，至於選民似乎無法接受一個「虛位的總統」之揣測之詞，他亦同時認為太低估了臺灣真正的輿情，加上臺灣本身的政治環境及將來所推行的「單一選區兩票制」的選舉制度，係只能在「內閣制」的環境下來生存發展，因此，他認為臺灣確實較適合內閣制的中央政府體制。

值得一提的是，有執政民進黨背景的學者陳明通教授等人，對於提倡改為內閣制更是不餘遺力，他們更提出《中華民國第二共和憲法》為藍圖，試圖改革現在憲法的不足之處，他強調，制定第二共和的考量，在於現行憲法面臨種種的困境，無法有效的處理臺灣民主化過程中所涉及的國家與國家機關兩個層次的解構與重建問題，制定第二共和是比較務實的考量。

在《中華民國第二共和憲法》中，陳教授亦強調內閣制的精神，同時規劃將行政院改為國務院，而國務院是最高行政機關，國務院總理由總統提名，經國會全體議員二分之一以上同意任命之。被提名人未獲同意時，總統不再提名，國會應於十四日內自行選舉，以獲得全體議員二分之一以上得票者為當選，提請總統任命為國務院總理。若未有當選者，總統應於七日內解散國會……。

而此部內閣制憲法草案的設計，國會席次增加為兩百席，同時國會享有調查權，可經由全體議員三分之一以上提議，設置由議員組成的特別調查委員會。這種以議會─總統為權力與制衡為架構，企圖改良現行府、會的不良關係，亦是用內閣制為基礎架構來企圖改革目前我國中央政府制度的窘態。