新聞標題【民報】美學者:「台旅法」深遠影響美台政策走向!
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美學者:「台旅法」深遠影響美台政策走向!

 2018-03-29 02:20
截圖取自美國之音論壇節目/YouTube
截圖取自美國之音論壇節目/YouTube

美國紐約霍夫斯特拉法學院(Hofstra University School of Law)知名憲法學教授,古舉倫(Julian Ku),3月20日在法律戰場部落格(lawfare blog),發表一篇專文,名為「台灣旅行法具有法律效力/不必理會媒體一窩蜂炒作」(Ignore the Hype: The Taiwan Travel Act is Legally Binding),他獨排眾議認為,台灣旅行法不但擁有法律拘束力,而且對美國形塑台灣政策,帶來深遠影響。

華盛頓時間3月16日下午,美國總統川普正式簽署台灣旅行法(Taiwan Travel Act , H.R.535),允許美台高層官員互訪,許多媒體報導認為該項法律,對美國政府「不具法律拘束力」(legally non-binding),包括中國外交部也持同樣看法(譯註:不過,台旅法通過後中國卻大力跳腳,而且還發動共機繞台)。裘力安認為,這類流俗或政治動機解讀不可信賴;僅管台旅法並沒有罰則條款,卻不意味「欠缺」法律效力。

事實上,仔細研讀台旅法的法條以及完成立法之前的相關評述文獻,即可發現,「該立法對於美國行政部門擁有拘束力(即行政部門有義務加以執行)」,並可在美國國會的監督之下,要求強制執行。這意味著,台旅法將對美台關係帶來「長期重大影響」;僅管,果效之大小,仍有賴於美國國會以及台灣當局,透過相關管道,向美國行政決策者持續遊說、施壓。所以,認為台旅法沒有拘束力,根本毫無根據。

當然,部份國會議案,並非都具有「法律地位」,例如,參眾兩院聯合通過的「國會共同意識」(sense of Congress)、「並存決議」(concurrent resolutions),例如要求將每年度的開頭第一天,訂為和平日。這些呼籲性主張,既不須送請總統簽署,自然也不會成為聯邦法律的一部份;所以不會產生法律拘束力與否的問題。

「台灣旅行法」可就不同,它不是並存決議;原因在於它是國會參眾兩院各別通過,而且在3月16日經由總統簽署生效。基於上述理由,台旅法已成為美國憲法第六條第二款明訂的「全國最高法律」(supreme law of the land),不致出現沒有拘束力的法律爭議

台旅法第3條(b)項明言,該法內容攸關美國政策。(b)項第一款(1):允許美國政府各層級,包括內閣國安官員、一般官員,以及其它執行部門官員,來台灣會見相對應等級官員。

(b)項第二款(2):基於適切尊重與尊嚴原則,允許台灣高階官員進入美國,會見相關官員,包括國務院、國防部官員,以及其它內閣機構。

(b)項第三款(3):鼓勵台北經濟與文化代表處,以及其它俾益台灣組織,在美從事貿易活動;(得)參與國會議員、聯邦官員、地方政府所舉辦活動;或(參與)任何台灣高階官員在美的相關活動。

諸多宣誓性法律案/影響美外交政策

從法律條文解讀可知,台旅法意在宣佈「美國對台灣的新政策方向」,卻沒有明訂或命令該如何進行。僅管如此,台旅法仍為美國憲法之下,法律體系下的最高層次法律(the supreme law of the land),絕對具有拘束力。美國政府對於台旅法,亦有履行之義務。

台旅法對於美國外交政策,勢必造成重大影響;為了說明其影響,或許可舉最為知名,美國國會於1998年通過的「伊拉克解放法」(Iraq Liberation Act)為例。其內容指出:「美國政策上應該支持:移除伊拉克海珊政權勢力,並協助取代其(專制)政權的民主政府誕生。」

幾年之後,挺伊拉克民主運動更為激進支持者,就援引既有的「伊拉克解放法」,主張美國應支持伊拉克加速民主化。公平來說,如何讓伊拉克政權改變,在國會法案通過之後,已經成為美國的外交政策;雖然,「伊拉克解放法」並沒有明訂,美國該如何採取行動,來支持伊拉克的反獨裁運動。美國伊拉克政策的較為溫和批評者,當時的參議員希拉蕊(Hillary Clinton),也曾引用「伊拉克解放法」,支持美國對伊拉克反獨裁,採取相關動作;僅管該法案,並沒有授權美國政府,應該採取任何行動方針。

伊拉克的例子充分說明,宣誓性政策立法,也能影響政府行動,縱使這類法案內容,並沒有提出強制性的「執行機制」(enforcement mechanism)。同樣做為「全國最高法律」範疇的台旅法,國會議員可以依據該法,要求行政部門必須與主動與台灣建立磋商聯繫管道,並「如實執行」。其它富有影響力,政策宣誓性的類似法律,還包括1992年的「古巴民主法」(Cuban Democracy Act),該法案要求美國支持古巴和平轉型,並重新支持古巴的經濟發展。其它例子還包括,1979年通過的「台灣關係法」(主旨包括出售台灣防衛性武器,反對(中共)用非和平方式決定台灣前途。)

美憲法學者古舉倫(Julian Ku)於專文總結指出,他個人無意強調,台旅法有多麼重要;其內容並無強制命令條款,亦無罰責。然而,並不能因為該法律的侷限性,從而隨意稱它為不具「法律拘束力」。就像美國其它重要「政策宣誓」法律一樣,美國政府部門皆有義務加以落實,而且國會有監督權,敦促行政部門落實;台旅法同時反映出美國國會與總統的主張與民意意向。就像前面所提到的例子,1992年「古巴民主法」,以及1998「伊拉克解放法」一樣,2018年國會通過的「台灣旅行法」,將對美台政策走向,帶來近程甚至更長遠的影響力。

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