【專欄】宋楚瑜「散財童子」之謎

當2000總統大選之際，由於宋楚瑜省長執意要參選總統，與之情同父子的李登輝總統，終告翻臉，除提名欽定的連戰代表國民黨參選外，另在選戰中也透過祕書處主任蘇志誠放話嗆宋楚瑜是「散財童子」，「花公帑綁選舉樁腳」，坊間亦有「要五毛給一塊」的消遣之言，其實這些些說法都是空穴不來風，大略有其事，只是外面頗為好奇者，宋楚瑜只做過一年半省主席和四年省長，台灣省政府財政並不寛裕，宋楚瑜有何通天本領做「散財童子」，他又有多少資源可以「花錢綁樁」丶「要五毛給一塊」？

其實絕大多數的人只知其然而不知道所以然，台語俗諺說：「江湖一點訣」，就如魔術師變魔術一樣，再怎麼高明，總不能從無生有，從有化無，「隔空抓藥」仍是道具手法而已，故而，宋楚瑜並不是會印鈔票的省長（雖然稍早新台幣仍是委由省營台灣銀行發行，印台灣銀行之名，但實際發行權責仍是中央銀行，後來被中央銀行收回，新台幣之名沿用照舊），而是高明利用行政程序，轉換鉅額資源分配流程，做到「恩從己出」的實際效果而已，其實，錢還是錢，預算還是預算，橫看成嶺側成峰。

如此説法，稍嫌抽象，有必要以較具體的法令解釋其運作之妙。原來，立法院是在1994年訂定的「省縣自治法」，是原憲法所規定應召開省民大㑹，但幾十年來無法訂定實施的法律，因為根據省縣自治法，各省需設省長，省長民選，而各省政府自治權力大增，而國府退據台灣以來，中央與省幾乎完全重疊（除金門丶馬祖之外）自是希望省主席由中央派任，一切省法規由中央規定解釋的制度，以致二戰後，台灣省設什麼毫無根據的「行政長官公署」及二二八以後改設之台灣省政府，皆不合憲法規定，國府所謂台灣是三民主義模範省，連符合憲法基本自治架構都做不到，省主席固由中央指派，連院轄市長也是，民間曾笑稱，若有那個縣市長長期由「黨外」人士擔任，國府解決之道就是將之升格為院轄市即解決了。

雖是半開玩笑之話，然像台灣之小，中央和省土地有百分之九十八重疊，人口也有百分之六分之五以上相同，中央和省幾乎同體，又分設上下二級，所謂「疊床架屋」此即是也，堅持修憲凍省的李登輝，當過省主席，他當然十分理解其間矛盾所在，但更重要的是四級制政府架構，導致行政效率低落，省府易成「葉爾欽」效應，此均不在話下，所以在他「歷史使命」驅使下，不顧宋楚瑜的極力反對，硬是在1997年最近一次修憲，在1998年把省給凍結了，從此，省長的出現，短短四年後，又恢復沒有省縣自治法的前況，恢復省主席官派制，等而下之的，省主席變成空殻空架，直到2018年7月1日起，省政府招牌終卸下，2019年元旦起，台灣省政府不再編列任何一元預算，省政府空留憲法之名而實亡。

省縣自治法重要精神，除確立省長民選及省議會為省最高立法機構外，關於省內各縣市財源分配有一重要規定，即以「省統籌分配稅款」以濟省內各縣市財政虛盈不均的缺失，此統籌分配稅款由來有自，是省主席時代，中央將要補助給地方之主要財源，透過省來分配，而省之分配，訂有一套基本分配公式，是依人口為主，所轄面積為副，再考慮縣市地方稅收豊吝，做出調整分配，原則上是將「省統籌分配稅款」之約九成左右，均依既定公式分配出去給各縣市，省府則是會截留10％或5％做為省主席「紅包」之用，意為省主席巡視各縣市，難免有縣市個別需求，省主席即可動用其尚未分配出去的統籌分配稅款，做為「紅包」發送出去，名為省主席之紅包，實為各縣市本來就應統籌分配之稅款，只不過暫留省政府，假省主席之手另外給之而已。

此套「省統籌分配稅款」制度行之有年，優點是縣市依其條件，各擁有其基本歲入之源，年年差不多，歲歲多如此，就缺乏創造財源的動力，以求本縣市分配更多財源來建設，可説是依照人口丶面積條件而大致底定的預算來源。歷屆省主席，也大致依傳統「截留」5％至10％，當做省主席到各縣市視察的紅包，所以才能製造省主席出巡廣受歡迎的局面，「省府補助」當然是其中最大的誘因。

但到了宋楚瑜，制度規定相同，做法卻大大不同。「省縣自治法」是省縣自治根本大法，其中有關「省統籌分配稅款」，規定省政府應該訂定一個分配辦法草案，送台灣省議會審議通過後，據以實施分配，但省長民選後，省政府雖有依規定送個省統籌分配稅款的分配辦法草案，到台灣省議會，但台灣省議會則是「留中不審」，這就奇怪了，審查省政府送來的省單行法規，是立法機關省議會的義務責任，為何不審？且無異議聲？據說是宋楚楚明白告訴省議員們，你們若審查訂定了省統籌分配稅款辦法以後，那所有數百億的統籌分配稅款就要照分配辦法，分配給各縣市，省府所留不多，那你們建議地方的建設事項，省府就沒有辨法幫你們完成解決了，所以，你們究竟要不通過辦法，將錢留於省府，好用於你們建議工程事項，或是分配出去由各縣市長來做主？

宋楚瑜這麽一說，省議員當然選擇不通過辦法，而讓省統籌分配稅款無辦法可依據來分配，而是照省政府沿用自訂的辦法，即省府撥款到各縣市運作的經費，就算各縣市得到的分配款，但萬一沒有經過各縣市議會審議，那也沒有關係，先由各縣市議長簽名，以後再提縣市議會「追認」，這些錢都是省府「補助」下來，且運用於本縣市的，縣市議會有什麼道理拒絕認帳，況且錢已運用完畢，如同「決算」一樣，不同意的效力是相當無效力的。就是因為有此制度，宋楚瑜省長中末期，一度將各縣市鄉鎮市的村里民大會的「建議」，拿到省政府「參考執行」，中間跳過了鄉鎮市及縣市，是何等驚人的「飛象過河」？但倒是相當受村里民歡迎，工程完成時，宋省長多會撥冗參加典禮，民眾自是點滴在心頭，像許多無尾橋或無通路死巷道，都曾是宋楚瑜重視民瘼而打通的，所以他才有「勤政」之名。

在以往省政府時代，因省府所「截留」的統籌分配款有限，且運用大權名為省主席，實掌在財政廳長手中，但到了宋楚瑜手中，「截留」成數大增（有人猜測高至二成，筆者則估計至四成，數百億之多，但因省財政廳長賴英照打死也不願意透露其成數，益發外界揣測，有人甚至說『全部』截留，有上仟億之多可運用），但到最後，這些鉅額統籌分配稅款，還是一樣歸於各縣市，達成省政府統籌分配的結果，問題只是過程不一樣，以往是由公式制度分配之，後來宋楚瑜則由己意分配之，「恩必出於己」，於是宋楚瑜時代，就和省議員形成一種關係密切的共同體，使他和七十餘位來自各縣市的省級民意精英，有著很不錯的關聯，這是遠在台北，手中又沒有什麼具體資源的行政院長所難相比的，這也是2000年國民黨提名行政院長連戰參選總統，大敗於已卸下省長職務一年的宋楚瑜手中，其來有自，假設總統選戰提前一年舉行，宋楚瑜以剛卸任省長之職參選，會更銳不可當，那麼，結果大會不相同。

宋楚瑜至卸任省長為止，即第十屆省議會落幕之時，省政府所送「省統籌分配稅款分配辦法」草案，在省議會一直沒有審議。這是一個省縣自治的一大怪現象，也是「集體作弊」。但斯時，省與中央為了是否涷省，閙得不可開交，縣市則是為了爭取「省補助款」而自顧不睱，唯恐省府不青睬，不給本縣市補助款，所以也不至於有異議之聲。於是，宋楚瑜就在制度巧妙運用下，將「省長」的職能，發揮到了極限，不但黨內外省議員大多維持一定的融洽關係，省統籌分配稅款原是各縣市財源，但在宋省長運用下，彈性十足，各縣市硬是多了一道爭取手續，否則就得不到，所以各縣市長和宋保持和諧關係亦如此，尤其他在1998年凍省前夕，將省庫剩下數十億元，個別通知私下分贈給各縣市長當建設「紅包」，皆有上億元以上，有不知內情者，主動告知筆者，沾沾自喜於宋楚瑜的另眼相待，但經筆者向其他部分縣市查證，都通通有奬，只是數額不一而已，筆者也不忍掃其興，故也未再全部查證此筆「最後的禮金」而發新聞，讓得到紅包者暗自竊喜，又不便到處打聽分享。

只是這招苦了接任者趙守博，他在1998年12月20日從宋楚瑜「省長」手中，又接回「省主席」之職，但盤點省庫中，除固定人事費與開支外，好像只剩數億元可供支應，而當時台灣省尚轄有北丶高兩市之外原台灣省各縣市之版圖（台北縣丶台中縣市丶台南縣市丶高雄縣市乃在2010年12月25日才升格改制院轄市，脫離台灣省，後桃園縣最後隨之），許多凍省還沒有畢全功的省府廳處單位，尚留在省府當「拖油瓶」，台灣省政府從一隻有員工廿多萬人的「大駱駝」，變成一隻古道西風中的「瘦馬」，景況就像弘一大師李叔同填詞的「秋柳」：堤邊柳，到秋天，葉亂飃。葉落盡，只剩得，細枝條。想當日，綠茵茵，風光好。今日裡，冷清清，秋色老。風淒淒，雨淒淒，君不見，眼前景，已全非。眼前景，已全非，一思量，一回首，不勝悲 。

回憶省政府凍省和省議會改為省諮議會，至今已有二十年光景，2018年7月1日台灣省政府招牌已卸下，省主席不再由行政院政務委員派兼，機關設備由國發會接管，台灣省政府只剩憲法上名稱而已，而省諮議會末屆也只剩由行政院派省諮議長一人，無三不成會，已無議會之實，李叔同填詞的「秋柳」，正是省政府和省議會當今寫照，回溯台灣省政府和省議會，都成立於1946年，於1998年凍結，共歷時52年，筆者側身採訪省政新聞近半之光陰，未及見他樓起了，卻見他樓塌了，而筆者也從青壯年至今，髪蒼視茫，一思量，一回首，不勝悲。