壹、前言
民主政治是政黨政治，也是民意政治，法治政治又是負責任的政治。在一個民主開放的政治體系中，雖然有很多民意的匯集管道與方式，而政黨則是其中最具代表性與功能，因此，一般人對於「政黨」的觀念，無論是否正確或喜歡，不容置疑地，政黨確實是現代民主國家政治體系運作的中心勢力。誠如美國政治學者徐慈萱乃德（E. E. Schattschneider）所言：「民主與獨裁最大的不同就在於政黨政治。政黨是現代政治的中心，而且在現代政治中扮演了決定性和創造性的功能與角色。」政黨的本質，正如美國哥倫比亞大學教授沙多里（G. Sartori）所說：「是共體的一部分，是為了全體的目的而服務，不像派系僅是為自己的一部分利益著想。」而選舉則是政黨將其政治主張付諸實施達成其為民服務的目的之主要途徑。在民主國家中，執政黨與在野黨雖然在政治理念上有所不同，但卻是政治體系的一體兩面，它們對國家與民眾的貢獻應是殊途同歸。合法、公平、公正的選舉，更是檢驗一個國家民主程度的一項重要指標。因此，政黨與選舉的有關問題已成為現在各國政治學者所研究的重大課題。朝野如何共同建立一個良性競爭的政黨體系，如何共同研修並遵守選舉的競賽規則，以提升政治品質，加速我國的民主化，是我們正面臨且亟需加以解決的問題。本論文就從政黨政治的起源、功能等層面剖析探討政黨政治與選舉之關係，尋求提供擬訂的政綱、政策作參考，以提升政黨政治的品質，建立更好的選舉制度與憲政文化。
貳、政黨的起源與功能
一、政黨的起源
近代民主政治起源於英國，而具有現代意義政黨的形成也是以英國為濫觴，因此，英國被稱為民主立憲制度的祖國。1215年英國的大憲章是近代民主政治的初基；1265年英國出現代表制度，可以說是真正民主政治意義的導向（註1）；所以英國的政黨發生最早，1688年光榮革命時，惠格黨（Whigs）和托利黨（Tories）即是由朋黨逐漸演變為現代的政黨。美國於1776年宣佈獨立，由傑佛遜（T. Jefferson）起草的「獨立宣言」開宗明義就說：「人生而有其不可剝奪的權利，其中就是生命、自由與追求幸福的權利。」又說：「為求保障此種權利，人與人間才有政府的設立，其權力是經由被統治者之同意而來。」（註2）因而奠定了美國民主政治的基礎。1787年美國制定憲法時，有聯邦派（Federalists）與反聯邦派（Anti-Federalists）的對立。聯邦派中由漢密頓（Alexander Hamilton）領導，漸次發展為今日的共和黨；反聯邦派黨由傑佛遜領導，幾經易名，成為今日的民主黨，兩黨交互執政，使美國逐漸步入兩黨政治的常軌。法國於1789年爆發大革命，發表「人權宣言」，主張：「人生來就有自由平等的權利；人的權利有自由權、財產權、安全權及反抗權；法律之前人人平等……。」（註3）這些主張不僅為十八世紀新思想的結晶，而且為近代民主政治提供了更為積極而具體的內容。同時法國就有吉隆德黨（Girondists）、雅各賓黨（Jacobins）與中央黨（Centres）的出現，迄至1848年革命以後，一些在政壇上活動的朋黨，逐漸變成有群眾基礎的政黨。英國經過近三百年的長期革命，建立了完整的民主政治。美國革命是因襲英國而來，前後相承，一脈相傳。故學者認為由英國革命到美國獨立，可視為近代民主政治的前驅；法國革命的成功，更影響了歐洲民主主義的發展，而且使政黨政治成為世界歷史的主要潮流。
二、政黨的功能
無論民主或極權體制的國家，開發中國家或已開發中國家，政黨在其政治體系中扮演著很重要的政治運作功能。茲列舉中西重要政治學者對政黨功能的分析與論述如次：
國內研究政黨理論的學者談子民在其所著「政黨論」中歸納下列十點 （註4）：
1.組織選民，教育選民。
2.為選民提名各種公職候選人，使之易於選擇。
3.竭盡全力支持其所提名之候選人當選，並使其於當選之後克盡其職。
4.依照其在選舉中所宣佈之政策，推行政府工作，並對施政之得失成敗負擔責任。
5.製造輿論，重視民意，做為人民與政府間有效之橋樑。
6.協調政府各部門間之意見，補救分權主義所產生之流弊。
7.溝通中央與地方各級政府間之關節，使治理機關更能緊密聯繫，發揮有機體之效能，尤其補救了聯邦體制之弱點。
8.使立法議事機關能構成其所必需之多數，導致民主法則順利之推行。
9.執政黨與在野黨相互監督與制衡，使民主政治成為有效能之責任政治。
10.使政權之遞嬗，取決於選民之選票，而非取決於武力，化干戈為玉帛，使全國人民能免於兵連禍結與生靈塗炭之苦。
馬起華認為政黨在政治體系中有以下四種重要功能（註5）：
1.政黨在選舉中的功能：提名與輔選是政黨最重要的基本工作，亦為政黨在選舉中最主要的功能，其中提名一項，更是選舉與政黨成敗的關鍵。在選舉中，政黨可以說是選民與代表之間的政治掮客。
2.政黨在議會中的功能：議會政治也可以說是政黨政治，政黨在議會中的重要工作，是約束其所屬議員在議會中的言行，使黨所主張的政策得以通過，成為法令。
3.政黨在政府中的功能：在政黨政治下，行政領導為政黨爭奪之首要目標，亦唯有取得行政權的政黨方能執政。
4.政黨在輿論中的功能：政黨為獲得選民支持，會利用大眾傳播媒介及各種宣傳方式，提出其政綱、政見、政績，並介紹其提名之候選人，有塑造或影響民意形成之作用，而對於民眾的政治社會化也有相當大的功能。
西方的政治學者高斯耐與斯莫卡（Harold F. Gosnell & Richard G. Smolka）在研究美國的政黨之後，亦歸納出政黨之功能有 （註6）：
1.傳遞美國的政治傳統（transmission of the American tradition）
2.提供成人之政治教育
3.做為個人與政府之間的聯繫管道（As a link between the individual and the government）
4.解決團體之衝突（settlement of group conflicts）
5.降低社會緊張（reduction of tensions）
6.公職人員之甄選（selection of official personnel）
7.決定政策（determination of policies）
8.將強力制裁減至最低（ minimizing the need for coercive sanctions）
9.具有對抗寡頭政治，捍衛民主政治的功能（safeguarding against oligarchy）
必須注意的是，上述論點係在民主政治程序運作下，政黨所具備之功能。
政黨與民主政治的關係密切，英國大政治家狄斯累利（Benjamin Disraeli）說：「苟無政黨，則國會內閣政府為不可能之事。」 （註7）美國總統威爾遜（Woodrow Wilson）亦曾說：「苟無政黨，則民主政治無實行之可能。」（註8）政黨是國家為人民謀幸福的高尚政治團體，而惟有建立良性的政黨政治，各朝野政黨嚴守政治競爭規則，方能臻國家於長治久安之境。
參、政黨政治的價值與運作
一、民主政治與政黨政治的關係
（一）支持政黨政治的理論
支持政黨政治的學者與贊同政黨政治易產生民主、負責、有效能政治體制的團體，大多以英、美兩國較多，尤其以巴克（Ernest Barker）、蘭尼‧ 馬歧佛（R. M. Maciver）、興德里克（Ivan Hinderaker）、巴滿‧湯姆士（Bulmer Thomas）、拉斯基、徐慈萱乃德、吉令士（Sir Ivor Jennings）、莫里遜（Herbert Morrison）、紐曼等人為最著名。彼等又大多以英美兩黨制度的優點，為贊同政黨政治之中心主張。他們在有關政黨政治著作中，不是極力推崇英國內閣制下的責任政黨，就是讚揚美國三權分立下的政黨所扮演協調角色的長處。
綜合支持政黨政治學者的各種不同的看法，大致上可獲得一些共同的論點：惟有在一種主義或政（黨）綱政策，有組織、有紀律、有效能、有民主負責精神的政黨制度之下，才能產生健全的政黨政府。同時也惟有健全的政黨政府，才能出現理想的政黨政治。（註9）
（二）反對政黨政治的理論
一些反對政黨政治的學者，例如繆兒（Ramsay Muir）、亞曼利（L.S. Amery）、阿滋托果斯基（M. Ostrogorski）、柯洛力（Herbert Croly）、維拉揚（Jayaprakash-Narayan）等人的主張，集中在批評政黨政治不能有利民主政治的有效運用。彼等認為政黨在本質上原非民主政治的制度，亦非民主政治的工具；若把政黨政治付諸實現，將造成選民無真正選擇的自由，代議士無真正言論的自由及多數決形成可怕的專制。因此，他們大力主張削弱政黨權力，甚至不希望有政黨的存在。
縱使政黨政治有導致不良政治的弊端，但亦不得不實行政黨政治。抗拒政黨政治而徒勞無功地做口舌辯論，遠不如致力於改善政黨政治，使其促成善良政治，來得有意義。
註
1.曹伯森：政治學，台北：三民書局，1964年1月出版，頁176。
2.楊幼尚：近代世界革命史，台北：國防部總政治作戰部，1952年5月出版，頁43-44。
3.楊幼尚：近代世界革命史，台北：國防部總政治作戰部，1952年5月出版，頁31。
4.談子民：政黨論，台北：正中書局，1970年8月再版，頁33。
5.馬起華：政治學精義，台北；帕米爾書店，1975年三版，頁671。
6. Harold F. Gosnell and Richard G. Smolka （1976）. American Parties and Elections, Columbus, Ohio: Charles E. Merrill Publishing Company, pp.5-10.
7. Bailey （1952）. Political Parties and the Party System in Britain, p.65.
8. Clinton Rossiter （1960）. Parties and Politics in America, New York: Cornell University Press, p.60.
專文屬作者個人意見，文責歸屬作者，本報提供意見交流平台，不代表本報立場。
