一、制度本質
我國農產品產銷履歷制度兼容食品可追溯系統 (food traceability) 之功能，是一種自二十世紀末開始，世界各國均積極推動的一項可以強化保障食品安全之作業制度，亦是目前國際間正在努力建置、持續推動中的重要食品風險管理趨勢。台灣的農產品產銷履歷制度，主要包含以下特色:
(一)、具有法律地位
農產品產銷履歷制度以「農產品生產及驗證管理法」(民國 96年立法院三讀通過)作為法律基礎，輔以「農產品驗證機構管理辦法」、「產銷履歷農產品驗證管理辦法」及「產銷履歷驗證機構認證作業要點」三項行政法規作為執行依據，並輔以「農產品生產及驗證管理法施行細則」、「農產品檢查及抽樣檢驗辦法」、「農產品標章管理辦法」、「農產品驗證機構管理辦法」及「檢舉違反農產品生產及驗證管理辦法」等法規，具有完整法律位階。
(二)、以「台灣良好農業規範」(TGAP)作為農產品生產栽培及驗證標準
良好農業規範 (Good Agriculture Practice, GAP) 是全球農業四十餘年來國際間為了提升農產品品質與安全所推動的制度，也是西元 2000年之後CODEX (食品法典委員會)所推動，符合農產品衛生安全的必要作業規範與執行措施。TGAP是農委會於 2005-2006 年基於符合國際 GAP、HACCP、ISO22000 等先進制度之精神展開規劃，同時顧及審視現階段台灣於農業栽培之慣行需要、病蟲草害管理、農藥與動物用藥之各國法規標準等，由各類農業試驗單位及學者專家針對我國主要農產品品項所共同制定之生產栽培標準及作業規範。依據農糧、畜產、禽產、水產等不同品項之區分，目前已公告之 TGAP共計約有一百餘冊，不但是近年來首次建立適合台灣農產品生產栽培的依循標準，也成為農產品產銷履歷認驗證制度在法律上所規範的驗證標準。
(三)、符合國際標準的第三方認驗證制度
農產品產銷履歷制度是符合國際對產品驗證機構一般要求的 ISO GUIDE 17065規範及農委會特定要求，主要針對稽核人員及檢測實驗室，並且通過於IAF完成簽署產品驗證機構認證領域多邊相互承認協議之國際認證機構，在我國此機構為財團法人全國認證基金會 (Taiwan Accreditation Foundation, 簡稱 TAF)，以及農委會的雙重認證，符合國際規範標準，足以保證未來可與國際接軌。第三方認驗證制度可確保記錄資料與實際操作相符，維護農產品的安全性質及消費者權益。
(四)、資訊公開與履歷資料追蹤及追溯機制
農產品產銷履歷制度具有可以支持建置先進之食品流通過程追溯機制的本質，因為產銷履歷農產品的生產資料必須分別根據不同批次，經過生產者確認正確且將生產履歷資料完整上傳至主管單位資料庫後，通過一定標準驗證程序才可取得追溯號碼並且列印農產品產銷履歷驗證標章的標籤。
二、表面問題
農產品產銷履歷制度過去發生，且未來需克服之問題，可歸納為以下部份:
(一)、參與驗證難度及成本高
難度包含參與驗證需滿足驗證基準有關風險管理、土地合法性、紀錄、資料上傳、批次區分、標示等，一般慣行農法不必執行之額外要求；此外，成本部分則主要來自驗證費用、添購資訊設備費用、人事等，相較於慣行提高之成本。
(二)、通過驗證所獲效益不足
主要問題是社會大眾及國際市場對產銷履歷制度認知度低、經驗證產品未能進入適當通路、未活用標準化作業提升生產管理及產品品質等因素，致該等效益尚難彰顯。當市場價格提升有限時，則可能影響農產品經營業者持續參與驗證的意願。
(三)、未彰顯符合「台灣良好農業規範」的重要性
台灣良好農業規範 TGAP 之內涵主要包涵:1、農場用水、廢棄物處理、土壤、用藥；2、田區衛生安全、採收與衛生安全；3、清潔、包裝、儲藏與衛生安全；4、流通與運輸；5、員工福祉與衛生安全；6、風險控制與安全管制HACCP，可追溯等部份。早期我國所戮力推動且達成一定成效的吉園圃制度，在當時雖然被號稱屬於符合良好農業規範之一，但是在事實上卻是不符合當今的全球良好農業規範 (GlobalGAP) 所提倡之世界標準的要求。因應未來更加開放的農產品貿易自由化之趨勢，同時展望未來的台灣農業發展，持續且擴大推動農產品產銷履歷制度，絕對是強化台灣農業的競爭力以及保障消費者的飲食安全所必要之措施。
(四)、禽畜水產須推動屠宰加工包裝廠之驗證
禽產品、畜產品、水產品都需要經過屠宰、分切、加工、包裝之後，才能固定產品性質，流通販售，但是過往屠宰分切廠願意申請產銷履歷驗證者非常稀少，造成禽畜水產業推動產銷履歷的巨大障礙，禽畜水產業要導入TGAP能使整個產業升級，特別是必須協助推動屠宰分切廠取得驗證，並改善TGAP內容提升農產品生產方法與產業方向更明確；藉由補助通路設立產銷履歷專櫃。
三、制度檢討與改進建議
(一)、政策應具延續性
產銷履歷經歷2006-2007 年的「全面推動」階段，定期召開輔導委員會與工作小組會議，因此推展快速，但可能當時過於操切，因此在 2008 年予以檢討之後，停止召開了產銷履歷輔導委員會與工作小組會議至今，造成現階段推動上有所停滯且溝通不足。
許多生產單位對於「產銷履歷制度」是否仍持續執行、未來是否繼續推動，存有疑問；經營業者感受不到政府的支持，從驗證費用補助依計畫逐年減少，農政單位未積極推廣、相關輔導教育課程仍待加強、台灣良好農業規範仍待整併充實、資訊系統平台問題仍可改進等等諸多問題仍然存在，改善效率較緩，導致參與者無法自行支撐制度的執行，進而紛紛終止驗證。
農產品產銷履歷制度牽涉生產、加工、處理、販售等層面甚廣，為符合瞬息萬變的產業情況，建議農委會應恢復定期召開相關輔導委員會與工作小組會議，以調節各所屬單位的責任分工，藉由會議的進行以加強農委會內各署、處、試驗單位的合作，亦增加與其他部會的溝通協調，並確認及考核相關單位執行進度與品質，以利制度明確落實。
(二)、區隔農業輔導與驗證之本質目標不同、建立輔導體系
當年為了提升農業競爭力而「全面推動」產銷履歷制度，其實有極大原因是將驗證制度視為輔導制度，而通過驗證即代表輔導成功，此一不正確思維造成社會及農業界，對產銷履歷驗證制度認識錯誤，導致整體補助措施傾向於齊頭式、均有之補助，也間接導致驗證費用偏低之問題，種下今日多數驗證機構經營困難的遠因。
建議針對產銷履歷制度，應設有完整的輔導體系，讓參與制度者瞭解為維持驗證制度本質，稽核單位不可同為輔導單位，輔導教育能完整落實於生產單位，協助參與安全農業政策，使驗證機構能專職與稽核考察之作業執行；生產者是否參與驗證考核制度，則可由經營業者自行決定，勿因驗證與輔導混淆不清導致制度窒礙難行。
建議台灣良好農業規範，應該作為輔導的教材與基礎，結合目前農業試驗單位的合理化施肥、安全用藥、動物用藥等教育宣導，合併進行，這樣的輔導內容，實質上是提升農業生產栽培水平所必須，且與驗證無關。在國外，平常農業教育訓練就是以良好農業規範作為教材，這是全球農民教育的根本。但是在台灣，台灣良好農業規範，卻被認為，是要執行產銷履歷，才需要學習或是執行，這是根本上的錯誤，事實上台灣良好農業規範，便是針對所有農業栽培而設計，無涉是否需要驗證。
驗證制度是在市場上，為了讓消費者得到資訊對等的目標，由生產者自我保證的自主性稽核制度。過往執行產銷履歷，因缺乏實質的輔導機制，因此錯將通過驗證，誤認為是輔導完成，導致補助措施放在通過驗證，而非輔導本身。事實上，輔導與驗證的本質與目標彼此不同，應予以區隔，才能健全整個驗證制度。
(三)、建立整體性的輔導、補助、獎勵制度及配套措施
過去推動產銷履歷的經驗發現，整體制度只補助予驗證費用，政策初期只著重於驗證費用直接補助，卻沒考量到市場需求及標章價值，對於制度的推行效率有限，驗證通過仍難由市場取得實質獲利或是利益。此論點，可由各領域平均七成經營業者，未能張貼產銷履歷標籤販售，得到佐證，因未能張貼標章販售，產銷履歷農產品便無法與一般農產品區隔，農友執行產銷履歷驗證，便只是增加工作量及成本，而無法取得獲利。
台灣大學根據問卷與訪談結果提出建議，補助不應是齊頭式的設計，對於生產成本較高、付出規模較廣、實際張貼標章出貨較多的的生產經營業者，建議應給與較高的補助或生產、銷售上的協助。多數業者表示，相較於驗證費用補助，有計畫性的區域輔導規劃，及建立專有諮詢窗口，將更有益於產業的提升。
獎勵制度則可輔助制度的推行更加順利，不論是生產經營業者、加工業者、通路商都應可藉獎勵增加參與誘因，對於有大量販售產銷履歷農產品或農產加工品的商家給予最直接的支持，以生產經營業者而言，可效法GlobalGAP的制度，將持續符合優良作業生產者的抽樣人數一定比例的減少，或在驗證費上給予適當的折扣作為獎勵，能夠提升參與者榮譽心的肯定，讓政府經費的使用更有利於制度的推廣，參與者亦能感受到政府對於農產品產銷履歷制度的重視。
(四)、消費者需求為導向，進行消費者的宣導與教育
目前台灣市場架上政府所推行的標章數量過多，導致消費者有購買安全農產品的需求，卻被過多之標章種類混淆，難以明白購買產品的安全定位。因此，農產品標章的整合與簡化，是未來的趨勢，現行應針對不同標章要有明確的定位與區隔。在消費者教育方面，建議把握每次食品安全問題議題延燒的機會，準確提醒消費者選購產品時，應注意標章的選擇要點與方法，以健康安全為第一考量的採買模式，產品本身的附加價值勝於附加成本。另一方面，並應有安全食品的教育者養成計畫，從國小校園即提倡與教導購買受驗證許可的標章圖示，逐步建構嶄新的購買觀念。
農政機關、驗證單位對於抽驗、檢驗結果應公平透明公開，主動提供消費者可信賴及有問題之業者名單，提高消費者的信賴，使消費者學會主動購買相關農產品，建構良性的產銷環境，此為消費者與生產經營業者，皆樂於看見的市場模式。
對於消費者的意見或疑問應建立溝通服務窗口，不論是申訴產品問題、產品改進、需求品項建議，可直接得知消費者需求進行改進，讓制度更貼近民眾，亦符合食品安全永續經營的概念，使經費及資源活用於整體市場環境，而非僅限於生產經營業者。
(五)、獎勵集團驗證
農產品產銷履歷制度的規劃，以集團化生產單位對制度推動、農業競爭力的提升都很有幫助。然而，集團單位管理的成本，相較於個人生產單位又更為沉重。為減輕集團參與業者的負擔，可藉由獎勵制度來做為誘因及協助，也可與其他集團化施政的結合及獎勵(如小地主大佃農、中衛體系)，讓政府各個制度間的輔導資源、獎勵經費得以配合，有效推行農業安全政策。
建議制度擴大補助及申請驗證資格，非局限於產銷班，並且須設立門檻，讓實際能做到自我管理的生產集團參與驗證制度。未能執行自我管理的集團，須經由輔導體制，進一步協助落實集團內部管理機制。
接受補助者應該是獎勵表現優異的參與者、標籤列印量大者，以凸顯農政機關對此制度的重視。對此，建議過去對於齊頭式的驗證費用補助方案，應改為以規模做為有區別性的補助，合併考量土地面積、標章使用量，或是農藥使用量，以提升補助經費的實際效用。
獎勵制度可讓外銷產銷履歷農產品的單位、長期通過驗證的優質廠商、參與國際級驗證的對象，可藉由降低稽核頻度、折扣驗證費用來作為獎勵措施。同時，應強化純初級、次級加工業者與流通階段業者參與制度之獎勵，增加誘因才能讓產品標章使用率增加，活絡市場上安全的食品產品。
(六)、修訂 TGAP 與標示規範
目前制度對加工與流通的規範不夠完善，相關業者難以通過驗證，因此產銷履歷農產品的批次區隔以及資訊追溯，到了行口、貨運行、販商、截切、分切集、屠宰貨場之後，便產生斷鏈無法接續。
現階段產銷履歷制度，對於非直銷與零售之業者間交易規範不足，對於非零售包裝(B2B)標示、標章使用與資訊傳遞，尚未公告標準作業基準，這也是造成七成生產經營業者，未能張貼標籤販售的原因之一。因此，建議修改相關辦法，同時建議訂定非零售包裝之作業基準，讓追蹤追溯系統的批次標號可用嚴謹的標準，使產品來源可被查詢，增加有標籤的產品上架率。
農糧、水產TGAP的品項過多，導致TGAP修訂、增項執行緩慢、不易，已造成許多生產者的不便，建議應予整合。另一方面，目前 TGAP 的架構與國際制度(GlobalGAP)不同，因此目前TGAP框架內容形式，並無法與國際制度接軌。建議未來應朝整併品項，修訂新版TGAP，根據GlobalGAP之規範，建立共用之管制點與符合性標準，未來並應訂定「所有生產場所管制基礎」，其次在依照農糧作物、禽畜產品、水產品訂定三大管制基礎，最後在依上述管制基礎分出各品項的管制標準。
此外，應建立迅速增修審核TGAP的機制。現行TGAP的修訂流程，是由各所屬管理單位，分配給各試驗改良場所進行，然而， TGAP 的修訂過於緩慢，且無法符合大宗市場的需求，以農糧方面為例，TGAP農藥之群組化延伸使用資訊仍不清楚，推薦用藥不符使用。為解決上述問題，建議應有迅速增修審核TGAP之機制，使新增品項與現有品項的更新修訂能有效執行，如設立 TGAP 增修工作小組定期開會改進TGAP內容，並由產、官、學、研專家參與，最後仍由農委會所屬單位審核，明訂權責及作業流程機制，既可減輕農改場研究員之負擔，亦能確實符合生產單位所提出的建言。
(七)、檢討及建立初級、次級加工之作業基準(截切、屠宰、分切)
台灣農業以小農為主，不像國外大型農企業型態，能有完整的生產加工流程，多數產品的最終產品型態並非如最初的產出，農糧有截切分裝處理加工、禽畜產有屠宰加工、水產有分切等初級加工作業，但這些加工作業程序並未納入現有TGAP規範內容，而導致驗證品項不易通過，無法將標籤貼在產品做標示。因此，需檢討訂定各領域初級、次級加工TGAP，同時特別在畜禽產業上，儘速輔導建立通過驗證的屠宰分切場，非常重要。
(八)、容許「以產銷履歷農產品原料生產」之標示
部分加工、通路業者表示，在加工品之「主要原料」需予定義，台灣有多數農產品會經由加工再製，可使用產銷履歷原料的生產，將考快速打開市場對產銷履歷農產品的需求，然而，業者卻苦無方法，令消費者接收到此資訊，增加購買意願，故建請相關單位容許產品原料標示上可標明「以產銷履歷原料生產」，但此部分因涉及標章法規的內容，需針對法規部分進行盤點以協助問題的改善。倘若能夠容許加工產品得以在主要原料上標示產銷履歷原料，規範產銷履歷原料使用率達一定比例以上(例如 50% 或是 70%)以上，相信將能非常有效打開產銷履歷農產品的市場。
(九)、檢討解決驗證機構經營困難之困境
制度開始這幾年來，農政單位並未考量到驗證機構的經營問題，本次計畫在深度探訪驗證機構後，發現多家業者有經營層面的困難，導致未來驗證機構需朝向退出制度而考量，建議應取消驗證機構收費上限及共同標準規定，讓驗證收費回歸市場自由化，由良性的環境來維護驗證品質，良莠不齊的稽核品質也會因為競爭壓力下自行退出。另一方面，建議應建立驗證機構之退場機制，以解決生產經營業者因受驗證業者退場，造成的轉換與補助問題，讓生產經營業者不會因此而造成更多的支出。
(十)、拓展組合式與垂直式驗證
鬆綁驗證類別與品項之限制，除了驗證機構應明確訂定生產、加工、分裝、流通之作業基準，驗證收費與品項、生產加工分裝流通階段應脫勾處理，需考量平行式集團外的組合模式，容許組合式、垂直式集團驗證以更彈性方式，取得驗證及收費。
檢討經營業者自主購買標籤方式、檢討總量控管的必要性。此外，依據食品衛生管理法及其相關法規之規定，目前肉品製造業、水產製造業、乳品製造業、盒餐製造業等四個產業，都已強制要求執行食品安全管制系統(HACCP)。為了讓國內食品衛生安全的標準統一，因此建議修改產銷履歷相關規定，增加將食品安全管制系統(HACCP) 納入加工作業標準。
四、結語：加強整體輔導、打造多贏的新農業
產銷履歷制度以符合標準化作業基準的生產，有效執行危害分析與管制，以及用藥管制，配合詳細的生產紀錄，可提升管理效率，且參與嚴謹有效的驗證制度更能確保生產出來的產品安全，在經過物流行銷的過程公開生產資訊，提供購買者追蹤追溯產品功能，完全符合當代消費者對食品安全的高規格需求，以擴大整體產也規模為發展目標。對照我國的農產品市場發展狀況，台灣農業為小農經濟型態，尚不具備經濟規模，若將農產品產銷履歷制度置入小農確實會造成負擔增加，因此，以集團化來擴大經營規模的企業化管理將是最適合參與制度的對象，不僅可提高產能、符合時勢需求，更能全面提升農業競爭力，減少未來農產品安全議題爆發的風險。
小農在建立產銷價值鏈上除了生產作業基準安全的維持，其後續需要有經濟規模的集貨量、採收及捕撈後的初級加工處理、產品標準化的規格等級、運輸流通、品牌行銷、獲取資本利潤的各個必經階段，在參與產銷履歷制度後面所臨到的種種困難，農政單位應建立輔導機制來排除這些障礙。
整體產銷履歷執行流程中所對應的配套作業系統，在生產養殖需有驗證輔導制度來協助生產經營業者接受驗證，以利驗證機核過程順利進行，並維持稽核結果的品質；而行銷輔導則在協助通過驗證後的行銷物流問題，讓市場接受度增加以獲肯定，再藉由實質的獲利來支付驗證費用的成本支出，形成良善的生產銷售循環系統，制度才可持續提升。
