【財經專欄：農業診斷】動物保護需要願景和基礎建設

一、引言

動物保護，不只是貓、狗！人與動物充滿各種形式的互動，而最直接也影響最深遠的互動，就是人們〝吃動物〞這件事。在台灣，每年吃掉近四億隻家禽、八百萬隻豬、三十萬頭牛（不包含進口牛肉）。為數如此龐大的動物，牠們的處境如何？活的好或不好，牠們又是如何「死去」？深深影響著你我。 

國人攝食營養中蛋白質與脂肪來源，均以動物性蛋白和脂肪為主。每人每年肉品消費約達70公斤。不僅畜牧污染是環境負荷，抗生素的使用與藥物殘留亦威脅國人健康，一旦疫情爆發，農民、環境、動物與整體社會都付出重大代價。世界動物衛生組織（OIE）提倡「健康一體」（One Health）觀念，強調造成人體疾病的病原有百分之六十源自動物，而動物福利與動物健康息息相關。英國環境食品與鄉村事務部（Defra），不僅將畜牧產業放在「環境、食品與鄉村發展」政策的脈絡下，面對家禽、家畜疾病威脅，政府分配資源的考量，在捍衛社會大眾健康外，是立法保障動物福利，例如「農場動物福利委員會」（FAWC）捍衛的動物五項基本自由（freedom）之一；就是讓動物：「免於疼痛、傷害及疾病」^[1]。

在「農業政策」研討會上，單獨規劃一個「動物福祉與生態保育」議題，就是一種進步。意味人類動物與非人類動物和生態環境間的互動關係受到重視。也意味必須從「互動」的角度看待人類對動物的各種利用，以及因此而產生的衝突或競合。不僅必須在利用目的、方法與結果上，考慮相互的影響，甚至也應將「不利用」、「部分利用」、「少利用」或是「互用、合作」列入考慮選項。而各種衝突與競爭問題的解決，也必須互為主體，不能片面、偏頗。

至於何謂「動物保護」？本文認為，傳統上的「斧斤以時入山林、網開一面」觀念，可以對應到現代野生動物的保育觀，「不殺」（生）對應動物權的不使用或不利用，「善待」則可以對應於「動物福利」觀。

本文基本主張國家動物保護政策的最低標準是維護「動物福利」，但不礙「動物權」觀念與實際的倡議與推動。

無論「愛」與「不愛」某種動物，均應以「尊重」每一種動物生命權益為前提，而尊重的基礎則是「動物福利」，其實際意涵則是取決於不同物種需求的相關科學知識。而所謂飼主責任，更應該立基於動物良好福利的維護上。

脊椎動物與人類一樣，都有完備神經系統、痛覺及趨樂避苦的本能，或判斷與抉擇，也各有其生理上（食物、水、溫度範圍、光照）、環境上（適當的空間、能躲避捕食者）、行為上（築巢、冬眠、覓食）、心理上（減輕厭倦和過度刺激的影響）和社群上（獨處或結群、尋找配偶）五大類別的需求，以維其生存及繁衍。這些需求的滿足與否，顯示其動物福利是否良好，讓動物有「滿足這些需求的自由」，稱為動物福利的五大自由。這五大自由是英國政府農場動物福利委員會（FAWC）於1992年所提出^[2]。「世界動物衛生組織」（OIE）則進一步於2005年開始逐步訂定各項動物福利綱要，明訂以動物福利五大自由為依歸，推動各會員國制訂相關法律與政策。

以本研討會的其他議題來看，動物都是其中不可或缺的「角色」。例如農業生產、生態品質、食品安全、農產貿易、糧食作物，以及養豬、養雞和漁業等。如何從人與動物「互動」的角度看待農業政策中的「動物保護」，及其與「動物利用」間的衝突或競合，是本引言企圖開展的視野。

二、挑戰

動物保護的三個核心問題是—要保護什麼動物？要保護什麼？以及要保護到什麼程度？

而這三個問題，都分別涉及人與動物互動關係、動物倫理（衝突或競合的價值抉擇），法律與行政，相關知識體系的發展與推廣，相關技術、設施的發展與推廣，以及相關產業經濟等面向^[3]。

從「互動」的角度來看，動物被我們人類區分為兩大類。第一大類是「野生動物」，依現行我國野生動物保育法，是指在「一般狀況下，應生存於棲息環境下之哺乳類、鳥類、爬蟲類、兩棲類、魚類、昆蟲」等動物。對於這些動物，原則上，我們希望人類與牠們的互動，無論是次數或是規模，都是愈少愈好。

第二大類，則是動物保護法”保護”的對象，也就是「犬、貓」與「其他人為飼養或管領之脊椎動物」。意即這些動物與人類的互動，已經是現在進行式，人類的行為必須受到一定的規範。

而依據不同的互動型態，「人為飼養或管領之脊椎動物」又分為「犬貓」等同伴動物、經濟動物、實驗動物、展演動物等。

最後，我們也不能忽略海洋保育與漁業涉及的動物保護議題。此可視為第三大類。

從此不難看出動物保護政策的複雜與困難，以下就以表格方式，例舉三大類七種動物議題在不同面向上面臨的問題與挑戰：

三、對策

上節所述問題與挑戰的歸類，或許失之主觀，區分的界線可能模糊，內容也必然掛一漏萬。但這也正是我國動物保護的現狀：自1998年動保立法以來，雖然在部分議題上，看得到進步的點點滴滴，有些綠洲存在，但整體而言，改革的動能仍然不足，放眼望去還是大片沙漠！

沙漠無法在一夕之間變成綠洲，長遠的征途有賴最佳的準備。從國家治理的角度看，台灣動物保護的未來，繫諸於三個對策：

1. 政府應提出動物保護願景，並透過：白皮書、短中長期計畫、動物福利指標^[16]等工具，形成動保施政「藍圖」，據以規劃、推動與考核。

2. 政府應確認動物保護的基礎線：修正「動物保護法」，訂立「動物福利法」，將動物福利的維護，確立為最低標準^[17]。

3. 政府應儘速完成動物保護的基礎建設。包括：

・讓動物保護「入憲」^[18]。

・建立研究動物倫理、動物社會學、動保法制、各種類動物福利科學知識的機構，及教育推廣體系。

・建立動物保護相關公務行政職系，以及相關從業人員證照與教育訓練制度。

最後，必須強調，動物保護是人類社會的議題，其落實有賴所有「飼養、管理」、有意或無意，直接或間接接觸各種動物的人們，必須尊重社會成員的意見與意願，因此程序正義不可或缺。

無論是上述三個對策，或是未來動保願景在各種動物議題不同面向上的落實，政府都應以資訊公開、公民參與^[19]，乃至透過公民投票等程序為必要手段。

四、結語

動物保護不僅止於愛貓、狗，或是素食與吃肉的爭議，既是倫理道德與國民素質議題，也是影響國民生計與生活品質、國家大政不可忽略的一環。政府應藉由願景宣示，訂定最低標準，推動基礎建設，並透過資訊的充分公開，對公民參與公共政策討論的充分支持等程序正義手段，逐步漸進落實。

農業新政研討會(2015.04.25~26)
主辦單位：新境界文教基金會、台灣農業產學聯盟