台灣農地一直都被視為可供都市發展、工業區開發、公共建設、以及其他非農業部門予取予求之資源，因此，耕地不斷流失。不僅如此，台灣農地除了種植作物、供應糧食外，尚可種農舍、種工廠、種住宿與餐飲設施、種光電板、種重金屬、種廢棄土、爐渣、以及排入廢污水……，堪稱是地表最強！
▋地表最強農地種了什麼？
種農舍。據農委會之調查分析，2008～2013期間耕地上所興建的農舍高達16,338戶，使用總農地面積為4,084.5公頃。依規定農舍只能佔申請農地10%（408.45公頃），其餘應維持農用，但是，根據內政部地政司2013年之估計，全台申請興建農舍之農地違規使用面積高達1,068公頃，約為41座大安森林公園之大。
種工廠。據經濟部之估計，台灣耕地上之違章工廠約有6.4萬家（地球公民基金會估計至少有7萬家），其中已取得臨時工廠登記、準備就地合法者有5,821家。根據環境資訊協會研究員張淑貞統計，近3年來違章工廠新增速度約為每年750至850家，但各縣市公布之拆除家數卻是掛零。
種光電板。在所謂綠能政策風潮下，農委會於2013年10月9日修訂「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」，得於農業用地上以容許使用之方式設置綠能設施。依該辦法第27條之規定，如農地並非屬嚴重地層下陷地區或公告之污染場址等，則必須「結合農業經營」才能設置太陽能發電設施。但實際執行成效呢？媒體揭露普遍發生之現象是，光電板下「養雞的沒看到雞」、「養菇的沒看到菇」、「種作物的沒看到收成」！在 2016年9月行政院又通過「太陽能光電2年推動計畫」，增設以專案引導地面型太陽光電設施之設置，包括耕地、鹽地、下陷區、水庫滯洪池、埤塘、掩埋場、滯洪池、水庫皆將投入種光電之行列。
種重金屬（鎘、鉻、銅、鉛、鋅、汞、鎳、砷等）。據環保署資料，截至2015年底，全台被列為汙染農地面積約390公頃，其中彰化縣獨占鰲頭，有225.4公頃，占57.8%。另據台灣環境資訊協會依據環保署、農試所提供資料所作之統計顯示，2002年至2015年受重金屬污染農地累計面積約達932.7公頃。
另外，台灣農地還可種建築廢棄土、種爐渣、以及其他廢棄物，以及利用農田水利會灌溉水路（含水圳）搭排廢汙水、汙染灌溉水源與污染土壤等。地表最強農地實當之無愧！
彰化一處重金屬過量污染之耕地。圖／彰化縣政府
▋台灣農地流失知多少？
台灣自1949年制訂農地政策至迄今，已超過一甲子。這段歲月裡，前50年都在捍衛「農地農有農用」政策，俗稱為「農地戒嚴時期」，一直維持到2000年農發條例修訂時才解除，將農地保護政策目標改為「放寬農地農有，落實農地農用」。然而，對「農地農有」的鬆綁，卻反而加速了「農地不農用、農地流失」之現象。
台灣農耕土地[1]面積於1952～1977之25年間，呈現顯著的增加趨勢，從1952年的87.61萬公頃，增加到1977年的92.28萬公頃，為史上最高點，平均每年增加1,868公頃。1977年以後，面積則開始減少，至1988年降為89.50萬公頃，平均每年減少3,163公頃；1988年後狀況加劇，至2000年農發條例修訂時，已減為85.15萬公頃，平均每年耕地減少3,625公頃；於2000年農發條例修訂後，面積減少更烈，至2013年已減為79.98萬公頃，平均每年耕地減少達3,977公頃。
換言之，台灣農地面積從1977一路下滑至2013年，共減少12.3萬公頃，平均每年耕地減少3,417公頃。
台灣農地依坡度大小、土層及水資源等因子，分成水田與旱田二類。水田是指能蓄水、有灌排設施，經常可以栽培水稻之耕地，一般位於平原及台地，為糧食主要生產基地；旱田則指不能蓄水且無灌溉設施之耕地，一般位於山坡地，只能栽培陸稻、雜糧及果樹類等。台灣旱田1975年以後變動不大，一直維持在40萬公頃左右；水田面積之變化則呈現相反之趨勢，自1967年以後便逐年下降，從53.76萬公頃不斷減少，至2013年只剩39.65萬公頃。由此可知，40年來台灣農地面積大量減少，主要是來自於水田流失。
台灣耕地面積變化。圖／取材自天下資料
台灣水田與旱田面積變化。圖／取材自天下資料
那麼，多達12萬公頃如此巨量的水田是怎麼流失的呢？有以下幾個主因：
1.都市、工業、以及公共建設，為了新訂與擴大都市計畫，區段徵收，將農地轉為其它用地。此種轉用現象甚至在都市發展用地供給已過剩時，仍然持續以「拚經濟」為由進行中；
2.鬆綁都市計畫個案變更，讓私人與團體（包括宗教慈善團體在內）變更農地為都市發展用地；
3.非都市土地開發許可制度之實施，允許農地變更開發為住宅社區、學校、醫院、遊憩設施、高爾夫球場等；
4.2000年以後開放農地可以申請興建農舍、民宿、休閒住宿與餐飲設施、以及近年之農地種電等。
▋還在的農地真的是農地嗎？
2015年台灣農地（不論種植與否）名目上有79.7萬公頃，其中，旱田約40.3萬公頃，水田約39.4萬公頃[2]，但這些真的是農地嗎？未來台灣水田面積會剩下多少？旱田面積還能維持住嗎？這些問題值得深入分析。
首先，就水田來看，名目與實際是有落差的，包括：
1.全台申請興建農舍的4,084.5公頃耕地，除有10%興建農舍（面積408公頃）外，已違規使用、判斷難以恢復農用的1,068公頃，應扣除之水田面積，合計為1,476公頃；
2.全台有超過7萬家之違規工廠，幾乎都座落在水田上，若平均每家違規工廠用地為0.1公頃，則違規工廠合計使用約7,000公頃之水田，亦應從名目水田面積扣除；
3.目前綠能設施使用水田之面積缺乏統計，估計其面積不小，雖名為「結合農業經營」，但實際上農業生產已實亡，在此假設目前附設光電板而應從名目水田中扣除之面積有1,000公頃；
4.根據農委會統計，現有休閒農業區有79處，面積33,531公頃；其中如停車場、農特產品零售設施、景觀設施等用地可能會使用到水田，而應從名目水田面積中扣除，惟目前缺乏此一統計資料，在此假設佔為休閒農業區之5%，亦即1,676公頃。
5.同樣據農委會統計，目前休閒農場共有296家，面積約300公頃，依規定應至少有60%維持作農業使用，但違規情形上與農舍一樣；暫假設休閒農場違規使用農地面積占總面積之50%，則約有150公頃需從名目水田中面積扣除。
以上合計應從名目水田中扣除之面積合計為1.13萬公頃，名目水田扣除此實際已轉用而不易恢復之面積後，僅剩38.2萬公頃。
接著，旱田則有超限高估問題。台灣歷經多次「農林邊際土地或山坡地之宜農與宜牧地」之查定[3]，與水田相反，旱田面積反倒逐漸增加，至目前仍維有40.3萬公頃。
增加原因是，台灣山坡地之宜農地、宜牧地、宜林地與加強保育之分類與查定標準，主要是以利用山坡地作為農業使用之條件為依據，至於《山坡地保育利用條例》第16條所規定之「不得超限使用」，則是僅限在「宜林地」或「加強保育地」內。換言之，台灣坡地內宜農、宜牧地之查定與超限與否之認定，並非採用「環境敏感地（Environmentally Sensitive Area）」與「承載力或容受力（Carrying Capacity）」之概念。就此，檢視台灣40.3萬公頃之旱田適合農業耕作者到底有多少，當是一個非常重要之課題。
根據農委會委託台北大學辦理之2016年度「農地資源空間規劃總顧問指導計畫」之農地資源分類分級成果，全台15縣（市）山坡地旱田屬於高度環境敏感地之面積約為7萬公頃，從國土保育與保安之觀點，實不宜做為農耕使用，而應劃為「國土保育地區」。循此，台灣旱田應扣除此7萬公頃環境敏感地，合理估算面積應該是33萬公頃。
▋新一波的鯨吞蠶食
更嚴峻的是，台灣農地正面臨新一波的鯨吞蠶食。
首先，是非都市農牧用地辦理都市計畫新訂或擴大，目前審議中的案子就包括：桃園航空城4,687公頃、淡海新市鎮第二期1,147.76公頃、七星潭風景特定區計畫8,084.87公頃、擴大土城都市計畫162公頃、三峽麥仔園地區都市計畫127.8公頃、擴大五股都市計畫150公頃、新訂清境風景特定區計畫498公頃等，合計約1.5萬公頃，其中有很大比例屬於水田（以60%計算,即為9,000公頃）。以上已被破壞、或轉用、或預定轉用之水田面積，估計超過1.8萬公頃，水田面積再扣除此數據後，將僅剩36.4萬公頃。
再者，是最大化劃設城鄉發展地區。根據國土計畫法規定，地方政府將依全國國土計畫所制訂的城鄉發展地區劃設條件，劃設各類城鄉發展地區，而各地方政府莫不各顯神通，要讓發展地區面積最大化。例如：新北市與台中市於搶先送審的直轄市區域計畫中，分別申請擴大與新訂都市計畫面積1,736公頃與404公頃，其他直轄市與縣（市）來不及在國土計畫法實施前搶先完成區域計畫送審者，也莫不磨刀霍霍，想要在擬訂直轄市與縣（市）國土計畫時，大幅擴大或新訂都市計畫面積。至於到底會增加多少面積，從內政部營建署之心態，以及地方行政首長一貫秉持的「金權城市」發展理念予以判斷，全台都市計畫擴大或新訂面積應會在5,000公頃以上，這些土地當然也是來自水田。
最後，則是各式政策的農地蠶食。在既定的綠能政策下，未來地面式光電設施使用水田面積，可能會超過1萬公頃；據農委會估計，2017～2020休閒農場經營面積尚需1,200公頃至1,400公頃，若休閒農場與休閒農業區開發區位不加以規範，則未來合計可能消耗2,000公頃以上之水田；前瞻基礎建設用地及其配合發展用地，估計至少會使用5,000公頃水田。
上述都市計畫新訂、擴大的鯨吞，以及太陽光電設施、休閒農業區與農場、前瞻基礎建設等政策性蠶食，可能使用之水田面積約為4萬公頃，水田面積扣除此估計量後，剩下34.2萬公頃。若考量台灣水田長期在各式開發建設作用下導致水田生產環境之完整性受到嚴重之負面衝擊，及農舍、違規工廠、違章建築、傾倒廢棄土與爐渣、土壤汙染、直接排放廢污水等造成水田品質劣化，並以「優質水田當量」予以量測，則估計台灣實質優良水田當量可能已經不到實際存量之80%；亦即，未來台灣優良水田當量估計將僅為27.4萬公頃，只有目前名目水田量的69.5%。
▋農地供需嚴重失衡，不能繼續漠視
2011年，農委會委託辦理之「估算我國潛在糧食自給率及最低糧食需求之研究」，模擬我國在完全無法進口糧食之非常時期，農地以熱量效率最大化之利用，維持國民每人每日基本熱量及營養結構等前提假設下，耕地需求量為74萬公頃至81萬公頃。2013年擬定的「全國區域計畫」就以此作為農地需求總量的目標值；而擬訂中的國土計畫，則以現有耕地79萬公頃作為耕地需求總量。
但我們必須瞭解，目前名目上台灣號稱有79.7萬公頃耕地，只是自我欺騙的謊言。名義上有39.4萬公頃的水田扣除已破壞、轉用、申請轉用，以及配合未來休閒農業、綠能設施、城鄉發展、前瞻基礎建設所需用地後，僅剩下34.2萬公頃，若以優良水田當量來量測時，估計將僅為27.4萬公頃；名目上有40.3萬公頃的旱田，若扣除屬於高環境敏感地面積，則將僅剩33萬公頃；水旱田合計也僅有60.4萬～67.2萬公頃。
事實很清楚，台灣官方計畫設定之農地需求與實際農地供給業已嚴重失衡，供給缺口已達12萬至17萬公頃，對未來糧食安全有很大的潛在威脅。政府乃至民間社會還要繼續漠視嗎？優良水田不應再被鯨吞蠶食與摧殘，高環境敏感地之旱田應回歸保育保安用途，坡地旱田利用不應超過其環境承載力！
[1] 根據農委會農業統計之定義，農耕土地（以下簡稱為農地）係指可以耕種之土地，包括耕作地與長期休閒地；其中，耕作地包括短期耕作地（水稻、水稻以外之短期作用地）與短期休閒地；長期休閒地係指耕地長期荒蕪，未種植作物之土地）。
[2] 農委會農業統計資料查詢系統自2014年起不再分開報告水田、旱田之面積；本文以2013年水田面積39.65萬公頃，旱田面積40.33萬公頃為基礎，假設2015旱田面積維持在2013年之水準（40.3萬公頃），推估2015年水田面積為39.4萬公頃。
[3] 台灣早於1953年起辦理農林邊際土地航測調查，並訂定「臺灣省農林邊際土地宜農、宜牧、宜林分類標準」，並於1964年開始根據該分類標準區分宜農、宜牧、宜林地。嗣後，於1976年頒布「山坡地保育利用條例」，規定應實施土地可利用限度之分類，並完成宜農、宜林、宜牧、加強保育地之查定。為利辦理查定工作，並於1977年訂定「山坡地土地可利用限度分類標準」，根據土地坡度、土壤有效深度、土壤沖蝕程度與母岩性質等因素分將山坡地分成6個等級，1至4等級為宜農地、宜牧地，5等級為宜林地，6等級為加強保育地。此標準後來歷經5次修訂。農委會復於2000年1月31日訂定「山坡地土地可利用限度查定工作要點」，其後並歷經9次修正。
參考文獻：
內政部（2013）全國區域計畫，行政院 102年9月9 日院臺建字第 1020054408 號函准予備查。
行政院農業委員會（2016）， 105 年度國土計畫法下農業發展地區之劃設及管理機制，執行單位：國立臺北大學。
行政院農業委員會（2016），105 年度「農地資源空間規劃總顧問指導計畫」，執行單位：國立臺北大學。
林國慶（2011）估算我國潛在糧食自給率及最低糧食需求之研究，行政院農業委員會一百年度科技研究計畫。
楊重信（2015），全盤皆輸的農地與農舍政策，建築師 41（9）:86-91。
環境資源中心，全台第一座浮動型太陽光電在屏東滯洪池誕生。攝影：李育琴
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本文由楊重信（都市改革組織監事、前文化大學環境設計學院院長）執筆，授權轉載自「獨立評論@天下」，謹此致謝。
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