新聞標題【民報】內閣制與行政院長任免
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內閣制與行政院長任免

2014-12-04 09:36
馬任命行政院副院長毛治國出任行政院長,而行政院為全國最高行政機關,其所屬各部會掌握最多行政資源。(中央社資料照、Tiara,民報合成)
馬任命行政院副院長毛治國出任行政院長,而行政院為全國最高行政機關,其所屬各部會掌握最多行政資源。(中央社資料照、Tiara,民報合成)

行政院長江宜樺為了九合一選舉,國民黨空前挫敗,鞠躬下台,國民黨籍區域立委半數以上(三十三位加一位無黨籍立委),共同連署,建請馬英九總統敦請中央銀行總裁彭准南出任行政院長。馬任命行政院副院長毛治國出任行政院長,包括國民黨立委也認為毛守成有餘開創性不足,無法因應變局。同一時間,姚立明教授及林濁水前立委共同召集記者會,主張雙英會(馬英九及民進黨主席蔡英文),推動責任內閣制。

總統直接民選,秉持民意丶權力丶責任三位一體,採取傾向總統制,但是行政院仍是全國最高行政機關,行政院所屬各部會掌握最多行政資源。行政院長卻因為不必經由立法院同意,逐漸淪為總統的執行長。立法院丶行政院丶總統形成微妙三角關係,立法院多數黨與總統同一政黨,總統由全民選舉產生,不論是否兼任黨主席,仍然大權在握,黨主席身份只是更名實相符,可以黨政平台名義,影響立法部門運作。

我國憲法自廢除臨時條款,以增修條文方式修改憲法,總統由國民大會代表間接選舉產生,改為自由地區(台澎金馬地區)人民直接選舉產生,係重大變革。總統是國家元首,對外代表國家,對內代表全國人民,是國家主權的象徵。當年包括作者在內推動總統直接民選,最主要目的之一,應是證明台灣是主權獨立國家,因此有人主張委任選舉反制。中國大陸在1996年台灣首次總統直接民選時,在台灣海峽試射飛彈武力威脅。總統既然民選,行政院長角色必須調整,行政院長任命本須由總統提名,經立法院同意,與多數內閣制國家相似。內閣總理由國會多數黨領袖出任,形式上需由國會行使同意權,虛位國家元首的形式提名及任免。

以往中央民意代表未全面改選,國民黨一黨專政到一黨獨大,典型外造政黨,除了1975-1978年嚴家淦擔任總統丶蔣經國擔任行政院長時,政治權力集中行政院長,其他兩蔣時代,蔣氏父子均以總統兼國民黨領袖(總裁或黨主席)掌控行政立法部門。行政院長對總統依法公佈法律命令有副署權,除了罕見例外,大多數流於形式。立法委員不能兼任政府行政官員,與內閣制最主要特徵之一,國會多數黨資深議員兼內內閣閣員,完全大相逕庭。行政立法兩院關係,內閣制制衡機制:國會對內閣提出不信任案,或內閣解散國會。所謂兩權爭議訴諸於民,取決最新民意,避免形成政治僵局。

我國憲法設計,相形之下,複雜一些,立法院對行政院長不信任權丶總統解散立法院前提要件,均更加謹慎。總統任期四年,得連任一次。四年期間如有不當作為,或施政不符合民意,除了自動掛冠求去。否則立法院行使彈劾權等門檻甚高,因此有總統有權無責說法。內閣制立法行政合一,配合內造政黨機制,政府運作及權力衝突解決等,自然順暢。責任內閣始自英國虛位元首制,各國制度大同小異,世襲君王丶未直接民選總統,極少數總統直接民選卻實施內閣制(例如印度丶以色列),因為有違民意丶權力丶責任相符原則。

法國雙首長制,總統直接民選,該黨在國會取得多數,總理由同黨人士出任,實際朝向總統制運作。過去左右共治的雙首長共同治理,泰半出現國會改選結果,主要在野黨在國會成為多數,某種程度因應最新民意。美國係典型總統制,可能出現分離式政府,總統政黨與國會(包括參議院丶衆議院)多數黨不同,總統的否決權(包括袋中否決丶總統覆議權國會須三分之二維持原決議)。總統與國會領袖的協商,十分必要。

我國總統直接民選,國人對立法委員形象的評價不高,現行憲法設計總統權力不少,行政院長逐漸成為執行長,卻要率領部會首長向立法院負責(包括備詢丶施政報告丶法律案丶預算案丶重大事項議決)。內閣制或總統制質詢方式,有其背後制度精神,在國內則因為制度屬性欠明,質詢制度不佳,立法過程遭人詬病,徒增政治成本,耗損時間。目前單一選區兩票制,採用日本式而非德國式政黨比例代表計算方法,造成小黨無法當選,政黨獲票率與席位比率差異拉大,這些現象也可討論修正。

我國現行憲法只在平等權丶受益權丶基本國策等略作原則性陳述,對於方興未艾的公民社會的公民權,社會福利丶保險丶救助等,工作權丶居住權丶多元婚姻等,內容有待充實。降低投票年齡,公民投票等直接民權,如何彌補代議制度,解決政治僵局的設計,權力責任合一等,均賴朝野政黨及全國民眾集思廣益。

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