一、休閒農業的重要性
配合周休二日的實施，農委會自1980年代以來即持續推動休閒農業發展，期間不只將農地使用管制鬆綁，亦輔導設置休閒農場和休閒農業區，鼓勵國人從事農村旅遊，以活化農村經濟，促進農村永續發展。由於定義不明確和資料不齊全等因素所致，各國對休閒農業的統計資料不易取得，不過歐洲曾有統計指出在鄉村地區的旅遊活動(tourism in rural areas)約佔所有旅遊活動項目的10-20%，而每年約有23%的歐洲人選擇鄉村作為度假目的地(Roberts & Hall , 2001)。據學者統計，2005年台灣的休閒農業經營戶計有5,614戶，總產值介於217.8億元至577.5億元之間(陳昭郎、段兆麟、林豐瑞、謝佳珍，2007)。至2014年底各縣市合法設置的休閒農場共計288處，2012年止農委會許可設立之休閒農業區則有71處。
由以上資料可知，休閒農業已是國人國內旅遊的重要選擇。在休閒農業發展的趨勢下，台灣的農村不再被視為是僅僅為都市提供農產品的生產空間(space of production)，更被認為是以田園景緻提供休閒旅遊體驗的後生產主義(post-productivist)消費空間(space of consumption)。
二、休閒農業經營的策略思維
台灣的休閒農業發展，以休閒農場和休閒農業區的設置及輔導為核心業務，二項業務在推動上具有先後順序，其背後的政策理念基礎亦不相同。從不同的資源特色來看，台灣休閒農場的建制型態可分為簡單的觀光農園、庭園餐飲館、體驗式休閒農場、農村民宿、渡假農場等多元形式。不論是哪一類型的休閒農場，其目的皆在追求個體的效率、生產力提升，企圖凝聚和提升農場內部的人力資源，充分利用和開發農場核心資源，創造競爭優勢。因此，休閒農場的經營理念是基於效率、生產力和競爭的資本主義思維。
休閒農場的經營內容涵蓋生產、加工、服務等一、二、三級產業，其部分業務涉及專業技術的應用，而多類服務性活動則有賴經營者的創意來表現產品或服務的品質和競爭力；加上休閒農場多半經營規模小、資源有限且企業化經營能力不足，無法有效發揮經營績效。
有鑒於此，農政部門從發揮規模經濟(economy of scale)和範疇經濟(economy of scop)效益的觀點，鼓勵農村地區規劃設置休閒農業區。休閒農業區是一個蘊藏多樣資源的農村旅遊區，區內包含多個各類型的休閒農業經營個體，這些經營個體既互相獨立又相互連繫，彼此之間既競爭又合作。休閒農業區的運作理念即試圖在社區層次上，透過不同經營體之核心資源的動員、流通和整合，有效利用區內資源，發揮資源綜效，創造休閒農業區整體的合作優勢。休閒農業區的設置和輔導是基於互賴、合作和聯盟的社群主義思維。
休閒農場與休閒農業區的策略思維。
三、休閒農業所面臨的問題
休閒農業和一般農業經營一樣是鑲嵌(embedded)於土地上的，幾乎所有一般農業經營所面臨的問題，在休閒農業的經營上也都存在。除了一般農業經營問題外，休閒農業亦面臨了政策面、產業面和管理面的問題。
(一)政策面問題
1. 不同農村的區位特徵、功能屬性和發展目標有待釐清
EU在1990年代即建立指標以區分不同區位類型、功能屬性的農村(鄉村)地區，藉以規劃適合各不同農村地區的發展目標和策略。台灣的農村亦具有明顯的多元性、歧異性特質，有待對不同農村進行區別和差異化的發展規劃，作為農村發展政策擬定之基礎。
2. 休閒農業發展政策的目標定位差異問題
休閒農業的發展首先須釐清的是政策目標定位的問題，即主要的發展目標是「農業產業」發展，抑或是「農村社區」發展。前者偏重經濟層面，後者兼顧社會文化、生態環境層面，二者的經營策略思維和推廣輔導作為並不相同，應予區隔並妥適規劃。
3. 休閒農場、休閒農業區申設過程申設過程有關土地使用、土地競用問題
休閒農場和休閒農業區申設過程常涉及相當多的土地使用、土地競用、水土保持、環境保育等層面的法規及行政審查問題，造成申設繁瑣且曠日廢時，未合法或違規經營屢見不鮮，造成政府行政和業者經營的衝突和困擾。
(二)產業面問題
1. 資源整合困難
休閒農場所在的地理位置和資源分佈零散不集中，資源整合困難，致使整合利用各經營者所各自具備的不同資源以發揮綜效(synergy)的做法不易實現。
2. 成功的時間規模(time scale)短
相對於一般工商服務業，休閒農業的投資規模小且資金短缺，再加上投資報酬率低、回收緩慢，許多經營者在努力投入後，常不幸在離存活獲利持續經營不遠即無法支撐而結束營運。
3. 高度競爭性
休閒農業的經營投入成本不高，且對經營者條件的要求幾乎沒有規範，不論農民轉業或其他部門人員轉業均容易投入經營，因此具有低度進入障礙特質。同時，各農場提供的產品服務和體驗亦具有高度的替代性，容易形成產業高度競爭的市場態勢。
4. 外部化成本(externalized cost)
在公共資源投入和推廣輔導措施的協助下，政府部門常對休閒農場鄰近交通、公共及遊憩設施進行建設，也常對休閒農業區內的遊憩設施提供經費補助，且辦理經營者教育訓練和經營能力輔導等。此外，許多營運過程所產生的廢棄物亦可能棄置於周遭環境或由政府部門處理而外部化了。這些由當地農村生態環境和政府部門吸收的外部化成本通常未計入業者的營運成本之中。
5. 缺少鄉村企業家(rural entrepreneur)
由於具有上述產業特徵，休閒農業常需要進行合作化、網絡化的聯盟經營。聯盟經營常牽涉各經營體之間的資源投入配置，對外爭取資源和利益分配問題，因此需要具有能得到各方信任、具溝通協調能力且能公平分配利益的鄉村企業家領導。鄉村企業家的特質接近社會企業家(social entrepreneur)，其領導特質更複雜於行政領導者或一般企業家，不易產生也不易培育。
(三)管理面問題
1. 不易進行產品服務與體驗過程的標準化。
2. 專業行銷人員與行銷技能不足。
3. 經營者眾、規模小且分散，行銷聯盟不易組成。
4. 目標客層不明顯，不易建立市場區隔。
5. 產品、服務和體驗活動一窩蜂，模仿盛行，不易進行產品差異化。
6. 受限於季節性氣候因素，淡旺季、離尖峰明顯，遊客數量及服務能量不易掌控。
7. 經營者與遊客有許多個人化面對面接觸，不少遊客衝著經營者所具有的特質而來，經營者常感到應接不暇。
8. 有些經營者過度營利導向與表面化，缺乏服務真誠。
9. 產品、服務、體驗的客製化、精緻化程度不足。
10. 未搭配使用地方特色產品以延伸產品線的深度與廣度。
11. 服務人力量、質不足，服務品質不易提昇。
12. 未建立顧客資料庫及利用關係行銷，以開發高忠誠度的顧客。
13. 第一代農民轉業經營者只懂農業，第二代接班人不懂農業，呈現不同代經營者的觀念衝突及代間傳承問題。
四、休閒農業的政策規劃原則
休閒農業發展面臨複雜的政策面、產業面和管理面問題，其政策規劃原則可朝下列幾點思考(Roberts & Hall, 2001)：
(一)農村再生：活化農村地區，如就業與投資、資源重新分配等，以解決農業衰退的問題。
(二)整合性
1. 水平整合：將休閒農業鑲崁至整體的農村發展策略之中，並與地方經濟相連結。
2. 垂直整合：將休閒農業置入國家與區域層次的休閒政策中。
(三)互賴性：強調休閒農業活動細分化時，不同部門間及不同投入要素間的相互依賴與平衡。
(四)管理責任：基於永續性原則，對構成農村環境有關的文化、自然、物質等資源的有效監督、管理與保護。
(五)中介調解：政府介入土地利用規劃與協調社會衝突，如避免第二住宅對農村社區帶來的負面效果。
(六)催化作用：在發展休閒農業的過程中，協助提供基礎設施與服務。
(七)空間性：注重地方與區域的專業分工與在地利益，以及區域內、區域間的互補性。
(八)機會主義：在特定地區內，發展出可相容活動類型的不同組合之可能性。
(九)實際性：理解並非所有農村地區、農村社區均適合發展休閒農業；即使在適合推動休閒農業的地方，並非所有團體或個人均能從休閒農業獲利。
(十)品質：配合遊客日益多樣化的需求，提高休閒農業的服務品質。
五、基於上述休閒農業所面臨的問題及其政策規劃原則的討論，本文提供下列政策性建議：
(一)明確定位並區分不同的農村地區，針對不同的農村地區規劃適性的差異化農村發展策略。
政府應先明確區分不同的農村地區，根據不同的農村地區的區位特徵、發展屬性，規劃不同農村發展目標。配合不同的農村發展目標，讓適合農業生產的地區推動專業化農業發展，具有豐富觀光遊憩資源的地區發展休閒農業。
(二)休閒農場與休閒農業區的目標和策略思維並不相同，應分別由不同部門來負責推動。
休閒農場和休閒農業區的推動目標和策略並不相同，前者基於資源利用的資本主義思維，後者則基於資源永續的社群(區)主義思維，建議由不同部門分別推動。例如休閒農場的輔導由輔導處負責，休閒農業區則由水保局(因主政農村再生)來負責。
(三)在確定適合發展休閒農業的農村地區，採取更彈性的土地管理方式。
在確定適合發展休閒農業的農村地區，建立土地使用的明確指導方針，以土地使用法規作為休閒農業提供休閒遊憩服務、發展各地區休閒農業不同特色之工具，採取彈性的土地管理，避免全國法規一體適用的僵化管制方式。
(四)休閒農業的訓練應從休閒農場有關的工作才能培養，擴大到休閒農業區合作聯盟能力之養成。
為解決休閒農業經營者所面臨的經營管理問題，提昇休閒農業整體服務品質，農民學院在休閒農業的訓練課程規劃，除了目前較多有關「休閒農場」管理的工作才能之培養外，應多著重「休閒農業區」有關的組織發展、合作聯盟網絡發展能力的培養。
休閒農業是政府為因應農業停滯發展、農村弱勢化和邊緣化而推動的重要政策，以促進農業、農村活化和再結構，達到永續發展的目標。本文依序探討休閒農業的重要性、休閒農業經營的策略思維、休閒農業所面臨的問題、休閒農業的政策規劃原則以及政策性建議，提供未來政策推動之參考。
農業新政研討會(2015.04.25~26)
主辦單位：新境界文教基金會、台灣農業產學聯盟
