【專文】日本實施警民聯防成功之啓示

近期間從媒體上得知有關部門發佈重要警政人事訊息，引發各界高度的關切，大致上所發佈的各單位新任人選皆是在警界服務表現傑出的一時之選，普獲社會各界高度的肯定與期待，因為當前社會治安問題乃是人民最為關注的重中之重的施政課題，因為良好之治安才是確保民眾安和樂利生活之最佳保障，筆者長年在警大及警專開授法學課程有三十多載之歲月，且曾任警大校長室機要、公關室主任、世界警察博物館館長及全民拚治安論述文集總編輯，長年除了從事警政法学教学研究撰著法学著作並發揮為警政實務單位之智庫功能，因而在這新春之際特撰〈警力有限，民力無窮一日本實施警民聯防制度成功之啓示〉乙文，以供警消海巡及各界博雅先進朋友們參考指教，並共同為提升今後更為優質之治安品質做出更佳之奉献。

按日本的治安之所以能被稱為世界第一，當中除了具有健全的警政制度外，他們能因應社會變遷，改變警察服務的態度，使警察不但是公正的法律執行者外，更是他們生活中不可或缺的指導者與協助者，警察熱忱為民服務的態度與精神，獲得民眾衷心的信賴與支持，建立良好的警民聯防關係，更是他們國家的維持高品質與高效率的治安工作之不二法門。尤其是日本國民的優良特性，能成功地建立一個自由安全而有利於維護社會治安的大環境，警察能與居民生活打成一片、加上良好的警察教育訓練等因素，更是日本警察之治安工作能發揮事半功倍的效能之重要因素：

一、日本國民的優良特性：

日本國民由於具有良好的學校與社會教育，國民皆具有諸如守法並具有高度的公德心與愛護社會團體的美德，尤其在日本人的心中早已深植維護治安乃是每一個國民應盡的天職，因此自然能自發自動地組合各種的犯防組織，提供充分的社會資源協助警方推動社區警政。因此警察在各種重大刑案的偵辦之所以能快速地破案，其主要的情報資訊大都是得之於當地居民的主動提供線索，而根據犯罪防制專家的研究統計，市民檢舉報案往往佔破案率的80%。因此強化社區意識，提升人人共同對維護治安的責任感，將民眾強烈的社區意識與警方的辦案融合為一體，以發揮預防犯罪的高度效能，乃是今後我國人民與政府有關情治部門共同努力的重要方向。

二、 能成功地建立一個自由安全而有利於維護社會治安的大環境：

日本是一個四面臨海的海島國，民族、語言、文化、信仰大致相同，人民自古即順從性很高，二次大戰後政府實施民主政治，經濟亦呈現飛躍發展，實現了民主均富的社會。日本這種有利於治安維護的大環境具體可以從法律、經濟、文化三種層面來探討。從法律層面而言，日本比其他民主主義國家對個人所持槍炮有更為嚴格的法律規定，要持有槍炮或刀劍都必須獲得政府的許可，而即使在獲得許可的情形下也必須在許可範圍內使用。在許可範圍之外是不允許攜帶、運搬或發射槍炮。從經濟層面而言，日本國民平均所得較為接近，在日本的所得分配比之美國的更為平均，日本的失業率也低而且在勞動人口之中參加罷工的比率在日本也非常低，在日本因種族歧視而居於經濟劣勢的人種很少，在日本只有0.5%是韓裔及中國裔，而在日本的黑人則佔13%。就文化層面而言，日本自古即有養成順從上級的習慣，亦即其行為規範非來自於法律規定而是順從於這種習慣，這依然是現在日本政治文化的一部分，而這或有抑制情緒性行動的可能性。

三、警察能與居民生活打成一片建立了互信互助的良好關係：

日本第一任警察廳長官齊藤昇，曾對日本全國的警察本部長提出有關身為一個民主社會的警察應執行的任務特別指出：「新警察法以保障個人自由之理想的民主警察的理念為立足點，以合理的警察組織，有效率地執行治安任務，名副其實地確立不辜負國民之期待的警察制度而制定，尤其要努力於保障警察在政治上的中立，以防止警察的權力化。」依據警察法第二條規定：「警察以保護個人生命、身體和財產，預防、鎮壓和搜查犯罪、逮捕嫌犯、取締交通以維護社會的安全與秩序為其任務」，同時又規定警察的活動必須嚴格限於前項任務的範圍，執行其任務要不偏不倚、公平公正，絕不許亂用其職權干涉日本國憲法所保障的個人權力與自由。」 由此可知，日本人實施新的警察制度以確保民眾的個人權力和自由等，並做好為民服務之工作，乃是戰後日本警察執行任務最大特色。全國所設置一萬五千處派出所、駐在所為社區居民所做的服務工作，不但普遍且深入各基層，而服務項目更是無所不包，大至法律問題之解決，小至日常生活瑣事警察在他們心中已不是不只是維護公共秩序之法律者，更是他們日常生活中不可或缺的諮商者，像這樣全心投入充分發揮為民服務的精神，怎不會令社區居民衷心的敬仰而獲得信賴與支持呢？尤其日本警察藉著密集的巡邏保護及以親切誠懇熱心的態度做好接受民眾商談的服務工作，善盡社會指導者的角色功能，並迅速有效地獲得管區內的各項犯罪情報，真正落實了預防犯罪與為民服務的工作。

在日本，警察不但是公正的法律執行者外，更是他們生活中不可或缺的指導者與協助者。圖／擷自日本警視庁PRビデオ

四、加強良好的警察教育訓練：

日本的社會一向重視警察，在他們的心目中，警察的地位是頗為崇高的、值得信賴與尊敬。 因此，應徵報考警察者比外國高出很多。這些參加國家公務員（壹）級考試而後進入警察廳工作者，即是所稱的（carrier）（國家官僚）群，其報名時所填的志願往往是在法官等其他行業之前。而無論是警察廳所屬的警察大學校、管區警察局附設的管區警察學校或是警視廳、道府縣警察本部附設警察學校，考試入學的學生其水準都是很高，而所受的教育無論在期間或內容都頗為充實。一般警察必須從巡查（警員）幹起，到警部，每一階級的升任，都要經過考試及格，而且必須要具備相當的實際工作經驗才有應考的資格。這種現象與歐美先進國家由於經濟發達，工作機會多，較少人願意當警察，而且對當警察所要求的條件與受訓過程亦不像日本那樣嚴格頗為不同。日本的警察教育訓練目標，就是要將其培養成一種比一般民眾無論是知識或專業技術皆比一般民眾還高的模範警察。作為一個日本的標準警察，不但要具有相當的知識水準、強健的體魄，更需具備高尚的人格修養，同時日本警察除了進入各種警察學校的新任教養外，而且還有升等考試合格者的幹部教養，以及專門領域的訓練，並經常重視體力體能的訓練，使警察無論在工作場所或工作以外的時間，或是退休後，都能維持和警察身分相符合的人格，且能勝任各種工作。由日本對警察教育訓練的過程與內容方式，可看出日本人為何比其他先進國家更願意選擇警察這一行業，而警察之社會地位為何較崇高且較能獲得社會大眾的尊敬，而警察在執行各項任務皆能有充足的應變能力，警察人員在職中固然能敬業樂業、注重職業倫理、長幼有序、服從團體紀律，更能以寬待容忍、包容、熱忱、有耐心、努力不懈地全心投入為民服務工作，因此能獲得人民普遍的歡迎與信賴，成為人民心目中的守護神與最佳的良朋益友。而日本的各種防犯外圍組織如全防連、犯防協會、犯防連絡所或地區職業性防犯協會，大都由民間熱心人士所自願組成，以充分配合日本各級各種警察機構，亦皆是日本良好的警察教育制度所培育出來的優秀警察人員平時能以無比的愛心與為民眾犧牲奉獻的服務精神所感動所致。凡是任何制度之建立與實施皆有時空背景，而「行得通的政策才是最好的政策」。筆者在本文中之所以就日本實施警民聯防成功為例，其出發點乃是藉此拋磚引玉以達成所謂「他山之石，可以攻錯」之理想，當然，世界上諸如：美國、德國、法國、英國等民主先進的國家之警察制度或學術理論，值得我們仿效學習之處甚多，我們當應以更宏觀的視野去加以比較研究其利弊得失、取精用宏，以達更有效地加速我國的警政現代化工作。值此國家社會正面臨急遽轉型，尤其在總統大選後，國內政治生態大為丕變之際，我們更應該以新的思維與新的方法落實警政改革工作，激勵國人「維護治安人人有責」精神與使命感，確保國家安全與有效地提昇治安品質，建立更為自由安全的社會，為國家與人民開創更有希望的美麗新願景。

（作者黃炎東，歷任台大教授，中央警察大學專任法學教授、圖書館暨世界警察博物館館長，美國德州大學奥斯汀分校政治系及日本東京大學客座學者）