新聞標題【民報】【專文】環境影響評估法之我見
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【專文】環境影響評估法之我見

 2017-09-28 18:35
目前環評委員在最敏感、次敏感區審議時,給予有條件通過,使環評法成為開發破壞行為的橡皮圖章,浪費人力、財政,破壞環評機制,已失制定環評法的意義。圖為多個環團在環保署前指出即將修改的環評制度是對開發案「大鬆綁」,將危害台灣的環境。圖/水資源保育聯盟提供
目前環評委員在最敏感、次敏感區審議時,給予有條件通過,使環評法成為開發破壞行為的橡皮圖章,浪費人力、財政,破壞環評機制,已失制定環評法的意義。圖為多個環團在環保署前指出即將修改的環評制度是對開發案「大鬆綁」,將危害台灣的環境。圖/水資源保育聯盟提供

目前環評受人詬病的問題是政府拍板定案的重大建設,在決策的最下游才交給環保署的環評委員會審查能否開發?至於政府拍板的「重大」建設,通常意味著其對各面向的影響也較為重大,卻反而幾乎為趕效率及政府威信而在一階即予有條件通過。又我們的總統、行政院長習慣性亂開支票,決策過程粗糙,往往一個開發案都還沒進行環評,就對外宣示這是既定政策,一定要做。一旦送進環評會,當然想方設法把手伸進去。目前環評委員在最敏感、次敏感區審議時,給予有條件通過,使環評法成為開發破壞行為的橡皮圖章,浪費人力、財政,破壞環評機制,已失制定環評法的意義。

從「評估」改為「審查」,到享有「否決權」

我國環評制度源自美國,但美國是環境影響「評估」制度,評估的對象是「(聯邦)政府的決策行為」,亦即針對某一開發行為之申請,評估政府給予核准之決定,將對環境產生如何的影響,俾做為政府機關決策考量因素之一。環評制度引進台灣後,產生本土化的質變,成為環評『審查機制』,設立環評『審查』委員會。當初因人民和民意代表不信任經建部門會妥善替環境把關,擔心只以開發為重,才出現本土版本的變化,改以環保署作為環評審查主管機關。制度實施後,碰上爭議案件通過時,環保署總成為被炮轟的對象,開發單位鮮少在第一線面對民眾,產生不少問題。

自環評「審查」委員會,將「評估政府決策行為」改成「審查開發行為」後,因為從「評估」改為「審查」,所以,從諮詢、建議性質的評估結果改成必須做出「審查結論」,遂有「經主管機關審查認定不應開發者,目的事業主管機關不得為開發行為之許可」(享有「否決權」)。不同於美國的環評制度是由主導開發的機關將環境等因素放進評估當中,但台灣,卻是將「否決權」交付給環保機關。如今由環保機關掌握否決權,「造成了環評程序的肥大、冗長」。

缺乏專業性與公信力

現今環境影響評估的內容缺乏科學證據,無法得到民眾信任。且國家未建系統的環境資料庫,開發單位提出的環說書或環評報告書,均是由其付費委由顧問公司代為調查撰寫,本質上即難以期待所提出書件,乃是透過公平客觀的調查,並完全將對環境、社會、自然生態等等是否產生不良影響的有利、不利因素忠實呈現。

又目前民間專家學者擔任環評委員乃兼職性質,對於個別開發行為的瞭解程度,以及對一階環說書或二階環評報告書,有無充裕時間閱讀消化,值得探究。以上兩者,會讓環評制度的公信力產生系統性風險。

而環評機制有其致命的缺陷,極易受政治操作,21位環評委員中有7位官派代表,分別是環保署長、副署長;研考會、國科會、農委會、經建會、公程會等五機關的副主委。只要高層下達指令,再拉4位委員,7加4等於11,表決時就過半了。其他14位委員,依法是由環保署召集內政部、經濟部、交通部、農委會、環保署綜計處,及5位專家學者組成遴選委員會去遴聘,再由環保署長聘任。因此,要找那些人當委員,全在政府高層的掌握之中。

台灣一連串的食安問題與環境問題上,就呈現「專業」的欠缺。不僅政府任用體制沒跟上時代,許多科目都沒有高考,導致專業人才進不去政府機構做決策。同時環保團體也需要訴諸專業,不能僅流於情緒性,「環保運動不是為了抗爭,解決問題才是目的。」

為確保環評充分考量環境價值與影響,個人提出建議:

母法:國土規劃法及國土利用計畫區

人不能勝天。人應該尊重自然,適應自然,開發行為不應該違背自然的限制。國土規劃法是開發行為最高位階的法律。視同為開發行為的憲法。

由內政部國土規劃單位召集地質、地形、地理(地球物理及地球化學) 、氣候、氣象、水文、海洋、生態、生物資源、環境科學、水土保持、防災等專家,考量自然條件,並因應氣候變遷,確保國土防災及應變能力,制定國土規劃法。這些被邀請的專家成為國土規劃委員,視同大法官,有任期,無俸級。國土規劃法,原則上十年修改一次,但遇到板塊大變動、極端氣候變遷、嚴重海嘯等等情形發生時,主管單位可召開臨時會作修正。

國土規劃法依環境敏感程度分1,2,3級環境敏感區(最敏感、次敏感、敏感),即「限制發展區」、「條件發展區」、「一般發展區」的三類分法。限制發展區:不得開發,環評法規不適用。

又依國土利用計畫法,基於保育、利用及管理需要,依據土地資源特性及發展需要所劃分之功能性分區,及擬定各分區將來之規模及發展目標。所劃分之國土保育地區、農業發展地區、工業發展地區、海洋資源地區、城鄉發展地區及特定區域。如工業發展地區:應以確保環境污染衝擊最少化為原則,能提供水電合理供配及廢水、廢棄物等排放妥善處理的地區作為工業區,並有一公里的綠帶隔離,應避免零星發展。不准農業、住宅與工業用地混合。這是目前最有爭論的國土使用課題。為工業發展最好能設有專業(如半導體、機械、石化、重化學、資訊和輕工業等) 區,水源充沛且方便排放地區為宜。保留科學園區及調整各縣市現有工業區,不適宜工業區應釋放出用地。但國防、重大之公共設施(如環島鐵路、環島公路、環島管路)或公用事業計畫,得於各國土功能分區申請使用。

任何開發行為或計劃,先送內政部主管單位審議,一星期內審議完畢,若開發行為破壞或侵犯限制發展的地雷區內,馬上退件。否則,可送環保署依環評法審議。

環評法:從「評估」到「輔助」,使環保與經濟發展共榮

為解決環評無效率、企業出走問題,如過去環保署審查萬達鑛業在宜蘭大白山採礦環評,因危及山毛櫸生態惹議。業者在礦務局、林務局、宜蘭縣政府間公文往返,申請9年,才在二次環評審查時,被林務局告知須先取得宜蘭縣府同意,遭到否決,但業者已花了大批銭財、時間。若現有了國土利用計畫區的劃定,業者就不再瞎子摸象了。

環評的目的是要開發行為可能對環境污染做到最小化衝擊(影響) 。今後送來環資署之「條件發展區」和「一般發展區」的開發案件,都是有條件通過的案件。環保署搭配政策環評,由主管機關盤點好,轄下產業未來發展需要的面積區位用水用電、廢棄物處理,區域污染容量,並框在此範圍內,輔助開發單位做好節能省碳工作,假如產業要拓展,就利用技術升級或汰舊換新來爭取,可讓個案環評再簡化。環保署乃有牙齒可咬住業者,以污染容量大小,水電充足與否、回收能力等要求,來決定工廠規模,甚至遷廠,為環境把關。

開發單位應該要事前分析、瞭解該開發行為可能對環境的影響,而且更應該盡早向民眾做到資訊公開,在轉送上述書件到環保機關時,就應該同時公開陳列、公開上網。像中科三期、美麗灣等案,邊施工、邊環評、邊訴訟的惡例,就不復發生。

依照環評法,環評可以評估的範疇包括了生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響,加上主管機關的善意、輔助,台灣環保與經濟發展會雙贏、共榮。


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