新聞標題【民報】第八次修憲的優先議題
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第八次修憲的優先議題

 2015-01-07 09:48

當支持修憲的新北市長朱立倫篤定當選中國國民黨主席之際,第八次修憲的最大障礙已經排除,憲法時刻行將成形。

社會各界對於憲政改革均有著不同的想像和期待,激進的理想主義希望制憲乃至於正名或建國,保守主義者則為了維持增修條文體例而主張最小變動原則,不過考慮到政治和制度的現實,憲改必須通過立法院提案和公民複決雙重門檻,得不到立法委員支持、藍綠兩大陣營共識和主流民意認同的議題,不大可能列入憲法修改的清單裡。但憲改也不只有憲法文本變動一途,如有其他成本效益較高的合憲方法,也不宜逕予排除之。

凝聚國家認同仍是臺灣政治共同體建構的重要目標,總統由臺灣人民全體選出,有人民主權實現和國家主權宣示的雙重意義,不可輕言廢除,從而民選總統的實質政治影響力自亦必須承認和予以節制。這是第八次修憲的一切前提。在這一前提下,則可將憲法議題就〈憲法〉保留和非〈憲法〉保留加以分類。

屬於〈憲法〉明文之保留事項者,為五院體制、立委員額與選制、總統之行政院長任命權和立法院解散權、立委兼任官吏之禁止、臺灣省政府和諮議會、修憲程序和公民權年齡門檻。

非〈憲法〉保留事項,則有增修條文體例、〈憲法〉實施地區、考試院考試委員員額、國家安全會議及所屬國家安全局之組織、總統兼任行政院長、行政院長和部會首長任命聽證、臺灣省與福建省政府組織、地方制度和行政區劃、新興人權與基本國策、原住民族自治方式。非〈憲法〉保留事項則可不經修憲途徑進行改革,其方式則略有中央或地方立法、憲法解釋、憲政慣例或政治協議等方式。

朝野政黨、公民團體、立法院和國民共識程度較高者,厥為立委員額與選制和公民權年齡門檻。我國立委員額過少,在區域立委方面,因各縣市人數懸殊,造成票票不等值之現象,在全國不分區立委,則因可分配席次過少,影響小黨發展。民間主張立委選舉由併立制改為聯立制之呼聲極高,聯立制不分區立委之設置,原意在補充區域立委當選席次和政黨應分配席次的差額,區域選舉大黨的不分區立委可分配席次反而可能少於小黨,所以政黨菁英如欲進入國會,最保險的作法是全部參選區域立委,但也可同時列入不分區政黨名單。增加立委員額可提高立委支持修憲之誘因,擴大公民社會參與立法可強化修憲之正當性,而可順勢帶進將公民權年齡資格降低為十八歲的主張。

中央政府之憲政體制定位調整、總統制與議會內閣制可能各界各有所好,整合不易,所以強化半總統制總理總統制的精神,是比較可能獲得階段性共識的方向。究竟由總統或國會多數黨領袖主政,端依國會多數決定,如是,則當容許總統於獲得國會多數支持時,得親自主持政府,如自兼行政院長,或列席行政院會議,甚或擴大國家安全會議成員範圍和增加召開頻率,使總統可在非兼政黨黨主席的情況下,仍能有一決策平臺,得與行政院及其所屬部會會商國政。而為維護行政院長作為國家最高行政機關的地位,通過聽證或同意權之行使使之獲得來自國會的政治支持和信任,乃有其必要。總統應被賦與主動解散國會的權力,這則必須修憲。因為我們承認民選總統是實質的國家政治領導人,只要人民支持,他有權去形成自己的團隊。總統決策必須經過集體審議,行政院會議是最好的日常行政決策平臺,制度性的集體決策會有防止總統專斷獨行的效果,而對總統權力形成制衡。除了總統主動解散國會權的問題,其他皆可以通過釋憲、立法或政黨協議來落實。

考、監兩院和省制的存廢可由政府改造思維切入,其雖〈憲法〉保留事項,但減少委員之提名和任命,達到虛級化的效果,則是總統和國會在政治上可為者。

新興人權與基本國策是公民團體關心的議題,政黨如能以其來交換公民團體對於體制改革的支持,則有可能達成政治社會與公民社會的雙贏。地方制度改革在區域治理政府協議和地方自治條例中可著墨者甚多,在地方縣市議會引進政黨比例代表制的聲音早已存在多年,值得思考。在這一方面,民進黨有執政

縣市長聯合治理會議,有足夠的能量來主導地方自治改革,逼迫國民黨主席新北市長朱立倫的跟進。

局部修憲和全面修憲或制憲不同,毋須從長計議,找出迫切要解決的問題,儘快找出朝野和社會的共識就對了。立法院外的公民憲政會議於憲改是有必要的,這才能廣納公民團體和法政專業人士參與憲改決策,使憲改具有正當性,但在此之前,民進黨應當加快憲改的研議,待朱立倫就位國民黨主席,方可有一憲改藍圖可資以作為依據與國民黨展開協商,以共同發動第八次修憲。

 

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