中央銀行總裁彭淮南被兆豐銀行的疑似洗錢案掃到颱風尾，最近公開透露他計畫在2018年2月任滿20年以後退休。
從美國央行看台灣央行的權力結構
彭總裁曾被部分媒體及某些學者形容為相當獨裁或霸道，甚至部分央行理事都不敢具名發表意見。彭總裁獨裁是真是假，筆者不得而知；不過我國中央銀行理事會的組成很容易養成霸道、獨裁的總裁，倒是不假。
全世界各中央銀行的權力結構，都必須處理內外兩個主要議題：一是央行對外應否獨立於政治權力之外；二是央行內部決策過程，應如何使它有效、民主、有助貨幣政策決策的品質。
對於前者，世界各國央行雖然慢慢向央行的獨立性演進，但並無一致的見解。對於後者，對於中央銀行貨幣政策委員會民主機制的重要性，見解倒是非常一致；民主一定要，關鍵在如何設計制度以導致民主的討論與品質。
要了解我國央行的組成到底是有利於決策的獨裁或民主，最簡單的方法就是拿一個對照組比較一下。我們就用美國的中央銀行來做對照了解。
美國的中央銀行正式名稱為聯邦準備體系（Federal Reserve System）。這個體系有一個包含主席在內的七人理事會（Board of Governors），以及十二個地區性的聯邦準備銀行（Federal Reserve Banks），每個聯邦準備銀行各有其董事會及總裁。
有如大法官會議的理事會
「聯邦準備體系」理事會7位理事的選任過程與大法官類似：由總統提名，經參議院審查、聽證、同意通過，每任14年，任期之長也趨近大法官的終身制；但理事輪替比大法官更有秩序，更可預測；每兩年有一理事換人。一任14年任滿，不得再任；但上任時為添補他人未任滿任期時，可以連任一次，所以理論上任期最高可至20多年。
理事會設主席與副主席各一人，任期4年。主席、副主席卸任後，理論上仍可繼續擔任其未滿的理事任期；但一般慣例是，理事會主席不再連任後，都連理事席次也一併辭掉。
因為這種慣例，使得理事會主席除了曾有3人超過10年以外，大都在8年以下。這個因素，加上理事法定任期很長，因此非主席理事的份量與發言權相對提高。
理事們在準備體系內主持不同的委員會。所以無論就各理事的專職任命、任期安排或行政資源分配而言，理事之間相當平等；這除了得以確保理事會的獨立、穩定之外，並可防止理事主席的獨裁。
貨幣政策擬定最重辯駁過程，最忌一言堂
聯邦準備體系的貨幣政策決策機構不是7人的理事會，而是12人的聯邦公開市場委員會（Federal Open Market Committee, FOMC），外界簡稱聯準會；除了所有7位理事會成員外，再加上紐約聯邦準備銀行總裁，以及其他11個地區性聯邦準備銀行總裁中的4位。
美國地區性聯邦準備銀行為半官半民的機構，每個聯邦準備銀行有9名董事；其中6名由股東選出，3名公益董事由準備理事會指派。總裁由理事會選出，必須獲得聯邦理事會同意，才算正式完成。總裁一任為5年，連選得連任，但有退休年齡限制。值得一提的是，每個聯邦準備銀行都有自己的經濟研究機構。
聯準會開會的時候，除了當期12個有投票權的成員之外，當期沒有投票權的其他7個聯邦準備銀行總裁也都平等的參加討論。和以上這19人一起出席圍坐在半橢圓、半長方桌邊的還有聯準會秘書，理事會研究統計處處長、副處長，貨幣事務處處長、國際金融處處長，總共24人。所有各聯邦準備銀行的研究單位首長也都出席，他們和理事會與聯邦準備銀行的部分重要官員坐在後排靠窗或靠牆壁的位置。
以上會議的安排，反映的是貨幣政策形成前，多角度互相辯駁的重要性。貨幣政策的討論一如其他經濟學討論，是一個相互說服的過程，永遠不能排除新的事證（資料）、新的角度、新的視野。雖然最後還是要做表決，但是付諸表決的政策決定與陳述的完整性與觀照面已經大幅提升了。
央行內部民主並不是「為民主而民主」，而是為了催化寬廣的討論空間，有利貨幣決策品質的提升。一言堂是品質提升的最大敵人。
台灣冒不起貨幣政策獨斷的巨大風險
再來看看台灣的中央銀行。台灣的貨幣政策是由中央銀行的理事會決定。
《中央銀行法》第5條對理事是這樣規定的：「本行設理事會，置理事十一人至十五人，由行政院報請總統派充之，並指定其中五人至七人為常務理事，組織常務理事會。
前項理事，除本行總裁、財政部長及經濟部長為當然理事，並為常務理事外，應有實際經營農業、工商業及銀行業者至少各一人。除當然理事外，理事任期為五年，期滿得續派連任。」
依以上規定，理論上中央銀行理事會可能只有總裁彭淮南一個人是專職，其他的人都是開會才來的兼差理事。就管理理論與台灣的文化，若在同一組織內部有專職與兼職之分，而資源、地位又不平等時，專、兼兩者都會各依主、客自我定位、對號入座，最後兼職的理事淪為顧問、客卿是很自然的結果。雖說大家參與舉手投票，事實上多淪為形式與背書。
本屆央行理事席次被充分擴充到法律上限的15席。兼任的個別理事，不論是否常務理事，個人的選票份量從最高的1/11被稀釋成1/15，重要性與疏離感當然產生；理事們將自己定位為客卿，一切由總裁裁決是當然的結果。
不僅如此，本屆理事又安排了兩位央行科班出身、長期為彭總裁屬下的兩位副總裁為常務理事，等於總裁一人有三票，全為專職。主客對照更為明顯。
財、經兩部部長代表政府參與理事會，但是只有兩票，比央行的三票還少。行政院院長的意見假如與彭總裁意見不一樣，只能訴諸其他兼職理事的支持。
以上只是就理事會舉例，若是理監事一起開會，那外部兼職人員淪為陪襯的感覺就更為嚴重了。
反觀美國聯邦準備體系，不論是理事或準備銀行的總裁們，都是專職、專業，沒有閒人、路人，或主人、客卿之分；支撐聯準會的獨立與民主制度的是理事的任期制、投票委員的專職性、與彼此不相上下的經濟資料與研究資源。以台灣的中央銀行的狀況與之對照，台灣央行理事會的外部兼職人員的邊緣感與無力感就更容易瞭解了。
不獨立也可以民主
當然並不是理事專職才會專業，才會以「貨幣政策制定為己任」。英格蘭銀行（英國央行）的貨幣政策委員會（Monetary Policy Committee, 簡稱MPC）是一個9人委員會，其中4人是外部經濟金融專家，除了任期保障，原本就各有其研究資源；即使是兼職，仍然有專業及研究資源作為討論、辯論與決策的靠山。
更重要的是，相對於台灣央行理監事會每年只開4次，每次以約2小時簡報、舉手表態結束，英國的MPC每年開會12次（即將改為8次），每次會期，包括「會前會」共享所有最新的田野、初級資料在內，前後超過一週。每次會議的摘要與記錄，包括少數派意見，都隨即透明公佈。英國政府雖然對於央行的政治掌控度較美國為緊、央行獨立性較低，但是英國MPC的組成與資源卻有助於民主的討論與貨幣政策品質的提高。
彭淮南卸任後，台灣將面臨的重大經濟風險
經濟政策大體可分為財政政策與貨幣政策。財政政策的形成與執行，從行政院到立法院，從地方到中央，從庶民到達官顯要，從抗爭到和解，幾乎2300萬人都直接、間接參與。因此，財政政策的最終版本、執行結果與行政單位的原始構想之間的關係相當複雜，甚至可能面目全非、難以辨認，更遑論其實效與時效了。
相反的，貨幣政策只由一個會議室的人，甚至只由會議室中的一個人決定，而且市場立即反應，則顯得不可思議。尤其，2008年世界金融危機之後，多數主要國家財政政策癱瘓，只靠央行的貨幣政策的數量寬鬆支撐金融資產價格、使市場免於崩盤，更凸顯貨幣政策品質的重要性。由於財政政策難以拿捏與預測，使得貨幣政策的重要性遠遠大於財政政策。客觀的說，央行幾乎等於一肩擔負台灣經濟榮枯的責任。以對經濟的影響力而言，若說本世紀台灣最有權力的人物是中央銀行總裁一點都不為過。
彭淮南總裁主持下的台灣貨幣政策的品質表現仁智互見，有褒、有貶；這是貨幣政策圈的常態，也非本文的主題。筆者要提醒國人與立法諸公的是，以現行中央銀行理事會的組成與結構，總裁是可以很獨裁的。
獨裁制度的特點是決策或施政品質因人而異；可以是聖王仁君治世，也可以是邪惡阿斗當道。貨幣政策的獨裁也是一樣。在獨裁制度下，台灣固然可能找到比彭淮南更「英明」的央行總裁，但也有可能任命一個貨幣政策品質無下限，比彭淮南低很多的總裁。台灣實在不能再冒沒有完整辯駁的貨幣政策一言堂的風險。台灣需要一個能經由充分辯論的貨幣政策形成機制，以降低人治的巨大經濟風險。
新的央行總裁上任前，假如央行的組成與結構不改，獨裁體制一定繼續，台灣經濟的風險可能大到我們難以想像。
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